● 李明伟
2007年6月15日，国家广电总局责令违规播放广告的宁夏电视台综合频道和甘肃电视台综合频道自6月18日起暂停播放一切商业广告。各种欢呼或质疑的声音尚未落地，6月25日广电总局又恢复了两个频道的广告播放权。个中缘由，耐人寻味。这起事件暴露出了当前广告监管所处的窘况和面临的巨大挑战。
一、行政命令效力式微
中国广告监管的行政法规和部门文件很多。单就电视挂角广告来说，2003年广电总局发布的《广播电视广告播放管理暂行办法》第22条明确规定：电视播放企业或产品冠名的节目、栏目时，企业或产品的标志不得大于台标，不得遮盖正常节目的字幕。2004年，广电总局再次强调这一点并要求各省自查自纠上报总局。2005年广电总局又专门下发了《关于禁止播出虚假违法广告和电视“挂角广告”、“游动字幕”广告的通知》。可时至今日，各地仍有很多电视频道被禁止的现象。
一方面是层出不穷的行政法规和命令，一方面是居高不下的广告违法率。在这种僵持局面中，政府部门的威信日渐式微。
二、高额的违法广告所得与无关痛痒的违法广告处罚
先看两个案例。2006年，北京新兴医院通过公布267名治愈者病历电话、联系方式等以患者名义的形式发布违法广告。北京市海淀区工商分局按相关广告法规，只能以最高限额处以5000元的罚款。2006年因虚假广告宣传被曝光的欧典地板，最后被工商部门罚款740万元。但该地板仅2005年的销售额就有1.2亿元。还有很多违法医疗、药品广告致使消费者身心受到严重伤害甚至致残的案件，行政处罚的额度与违法广告的收益同样悬殊。
另一方面，广告监管主要针对广告主而很少去触动新闻媒体。事实上，在违法广告活动的链条上，媒体不仅是形成犯罪事实的重要一环，也是获利丰厚的受益者。根据北京某报在5周年特刊上所载的数据，该报2005年广告收入是8.7亿元，且自言其广告收入每年以亿元递增。北京市工商局广告监测的数据则显示，该报2006年的广告违法率是2.16%。我们就算它在2006年的广告收入是9亿元，其违法广告收入就有1944万元。如此巨额的非法所得，该不该受到法律的惩处？
三、先进的广告发布手段与落后的广告监管方式
不少地方的广告监测还停留在相对原始的阶段。广告监管主要就是翻阅报纸。总之，碰到哪个是哪个，而且只能以平面媒体为主。广播、电视的广告一闪即逝，违法事实的取证存在困难。
近几年，全国很多地方都在加强广告监测的信息化建设。上海、北京、浙江、深圳等地已经建成了比较先进的广告监测系统并取得了不错的成效。但是，目前广告监管技术的研发和建设仍然跟不上飞速发展的广告发布手段。手机短信广告，楼宇广告，巴士、出租汽车、飞机和火车等交通工具上的移动媒体广告等等，也在快速发展。这些新型的广告发布形式，侵害消费者和危害社会的情况越来越多。如果广告监管对此“无计可施”，将会造成严重的社会后果。
四、 变化多端的广告市场与模糊滞后的广告法规
随着中国市场经济的快速发展和竞争的日趋激烈，在广告法律模糊和违法成本很低而广告行业自律又严重发育不良的情况下，大量打“擦边球”的变相违规广告屡屡得手。
广告法因模糊而难以援引，还因为滞后性而无从援引。网络广告目前就处于无法可依的境地。网络广告的分类、广告活动主体的确定和非法所得的计算等等这些难点和特点，决定了针对传统媒体的现行广告法规不完全适用于网络广告。比如，现行广告法规对广告的调整是建立在三分广告主体即广告主、广告经营者和广告发布者，并赋予各自权利和义务的基础之上。而在虚拟的网络环境中，网络广告主体的界定远非易事。ISP（因特网服务提供商）多是集广告经营者与广告发布者于一身；宣传自身产品或服务的网站则集广告主、广告经营者和广告发布者于一身。
五、壮大发展的广告市场与捉襟见肘的监管力量
20多年间，中国媒体市场和广告市场经历了高速增长。无论是媒体的数量、广告从业人员的数量，还是广告经营市场的规模，都已是今非昔比。
但是，作为政府主导型广告监管体制中核心力量的行政监管队伍，始终没有也不可能随着广告市场的膨胀而不断扩编。这让广告监管陷入了疲于奔命的窘况。2005年国家工商总局等11部委联合下发《虚假违法广告专项整治活动的通知》以来，整治活动一直如国家工商总局副局长刘凡所言，采取“分阶段、分品种、分时间”来开展。这是一种策略安排，恐怕也是无奈选择。这种无奈的策略选择，很容易掀起阵阵的监管风暴和产生阶段性的监管效果，但也很容易风声过后“涛声依旧”。
（本文为广东省哲学社会科学“十一五”规划青年项目，项目编号06YL01)
参考文献：
①《北京青年报》，2006年6月23日
②《南方周末》，2006年11月6日
③陈培爱：《〈广告法〉十大问题及对策》，《广告大观》，2006年第6期
（作者单位：深圳大学传媒与文化发展研究中心)
来源：青年记者２００８年１月下 |
