●  李  娜

　　按照规制经济学的观点，从公共产品的性质角度考察，媒介即使走商业化运营道路，也要有相应的政府规制。在媒介市场化改革中，政府对媒介的公共规制是数字化时代欧洲广播电视规制的主要原则。媒介的公共规制会受到政治、经济和社会因素的影响，在新自由主义思潮主宰全球的情况下，市场和经济的因素是欧洲政府媒介规制优先考虑的因素，并因此导致了一系列放松规制政策的出台；但公众利益与制度均衡的需要又使政府通过公共规制进行广播电视市场的规范。

　　媒介规制的必要性

　　规制经济学(Regulation Economics)是20世纪70年代以后西方经济学中逐步发展起来的新兴学科。它主要研究在市场经济体制下政府或社会公共机构如何依据一定的规则对市场微观经济行为进行制约、干预或管理。①“规制”有时译为“管制”，是依照规则行事的意思。政府规制特指市场经济国家的政府为克服“市场失灵”而采取的有法律依据的管理或制约经济活动的行为。一般认为，政府规制产生的直接原因是“市场失灵”，微观经济学已经证明，在自然垄断、外部效应、信息非对称性等场合下，市场不能自行达到完全竞争状态，这就客观上要求政府必须对此出面干预和进行规制约束，以实现资源最优配置和社会福利最大化。
　　从上世纪70年代开始，欧美国家主张市场化的新自由主义者要求政府放松规制，解除企业在产权、并购等方面所受到的强制性约束。在媒介领域，新自由主义者认为现在是自由与选择的时代，而不是控制与稀缺的时代，市场竞争是保证新闻自由最基本的条件，只有打破公共服务媒体的垄断，才能进入一个真正的传媒自由沟通的电子信息时代。由于新自由主义者追求的目标是效率和受众群，认为过多的规制限制了媒体发展的空间和运行效率，进而伤害到了受众的自主选择权利，因而放松政府规制将推动更多的运营商自由地进入视听市场，有利于促进媒体之间的竞争。
　　新自由主义的主张有其一定的道理，它强调了自由竞争的原则。经济学之父亚当·斯密认为，当个人在追求自己的私利时，市场这只“看不见的手”会导致最佳的经济后果。但是，现实的市场往往是一个不完全竞争的市场，只有在完全竞争成立时，市场机制的优点才能充分体现出来。其中最重要的三种情况是：不完全竞争（如存在垄断）、外部性（如污染）和公共品（如国防及灯塔）。在每一种情况下，市场失灵都会导致生产或消费的低效率，而政府在医治这些疾病中往往能扮演一个很有用的角色。②
　　媒介是不同于其他一般产业的特殊产业，政府对媒介的规制既有复杂的政治因素，也有其经济学成因。在现实的媒介市场中，存在着明显的由于垄断而造成的信息不对称，而媒介的公共产品属性决定了其有很强的外部性，这在客观上要求市场以外的力量来对传播资源的配置进行弥补，这种力量主要来自政府等公共部门。对于广播电视业来说，除了作为公共产品的媒介特点，广播电视频率资源的稀缺性，以及其诉诸感性和不可选择的传播特点也是政府规制的重要原因，并成为欧洲许多国家保留公共服务广播模式的重要依据。

　　媒介规制的原则

　　从20世纪80年代兴起的媒介市场化改革主旨是消费服务优先于公共服务，消费者满意优先于民主参与，股东利益优先于公众利益。而反对市场化的人士认为，市场价值观的最大危害就是颠覆媒介的社会责任或曰公共服务功能。评论家特雷弗·巴尔（Trevor Barr）曾在1994年警告说，民主社会应该开辟关于技术变革的公共论坛，因为现在关于公众利益的最新定义认为，市场利益就是所有人的利益，这种观点将最终证明一个民主的信息社会的终结。③当把一个国家的传播基础设施移交给自由市场控制时，其结果将是信息的滥用、隐私的侵害和社会信息知沟的加深。尤其是后者，低收入者支配资金的有限性使他们不会受到广告商的青睐，只能成为日益边缘化的信息抛弃者。对于普通公众而言，由于没有足够的经济和社会资本，普通公众的利益受不到应有的关注，在现代精英人士眼中，公众成了真正的乌合之众。
　　在这种情况下，欧洲各国都试图寻找新的媒介规则模式和制度实践，从制度层面解决媒介中的市场力量带来的不负责任的危险。这些危险包括消费主义泛滥情况下的节目同质化；在竞争压力下记者独立精神的妥协；媒介的文化功能和文化价值的丧失；弱势群体和地方利益的受损等。当然，过度的规制会带来另一种形式的媒介垄断，这其中，如何保证公众利益是衡量一个国家和政府媒介规制适中与否的最佳标准。
　　传播学者威廉姆·麦勒德（William Melody）认为，在制定媒介公共政策时，要注意从两个维度保护公众利益：一是从关注社会中一些深受政策影响团体的维度，他们可能没有充足的财力支持去代表某种既定利益，比如公用电话的使用者，儿童的电视收看权益，或者是技术变革中的利益受损者。只有从这一维度出发，才能在政策平衡的基础上保证这些重要团体的公众利益不被忽视；另一个维度是，要把整个社会看成一个荣辱与共的整体，这就要在政策的选择上考虑到经济的外部性、公共物品以及社会与文化因素的综合影响。④但是，在现实的政策制定过程中，以上两个维度往往并不被很好地考虑到。尤其是新自由主义政策的推行，把市场看成是降低成本、提高效益的最好手段，最广大的社会利益已经通过有效的市场竞争得到保护。这样，麦勒德所谓的公众利益就成了市场效益，而公共产品仅仅被局限在了政府服务范围之内。
　　对于公共产品来说，一个重要的概念就是公共规制。公共规制是指具有法律地位的、相对独立的公共部门为了实现特定目标依照法律法规对企业、个人或者其他相关利益主体所采取的一系列行政管理与监督行为。⑤公共规制可以分为经济性规制和社会性规制，前者是公共部门针对自然垄断领域和存在信息不对称的领域，通过价格、产量、进入和退出等方面的规定而对企业等经济利益主体的决策所实施的各种强制性质的约束；后者是针对外部性和有益性公共品领域，以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环保、防止灾害为目的，对这些领域的产品和服务质量制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的规制。
　　对于媒介这种带有垄断性的公共产品而言，经济性规制和社会性规制都适合于媒介产业，广播电视业应在放松经济性规制的同时加强社会性规制。在欧洲双轨制的广播电视市场中，一方面存在着以经济性规制为主导的商业广播，另一方面存在着以社会性规制为基础的公共广播，两者相互制衡，形成多元化的广播电视市场竞争格局，并以法的形式保障公共规制的正常运行。比如公共广播机构通过契约方式与议会或政府授权下的规制部门签订协议合同，通过法律框架保障公共广播机构的特许经营权的同时，严格规定其必须履行的义务，通过绩效考核制定新一轮的媒介特许计划。既保证了公共广播的资金来源，也规约了公共广播的努力方向。这其中，渗透了政治、经济、法律、社会、文化、专业等因素的压力和影响，因此如何维护公众利益是媒介规制的关键和平衡点。

　　数字化时代的欧洲广播电视规制

　　1.技术中立原则
　　2000年，瑞士政府确定了促进电子商务发展的五条原则，并以此作为政府推进数字化经济的行动准绳。这五条原则是：一是补充性。政府仅在私营部门开展电子商务遇到技术等方面的困难时采取行动；二是非歧视原则。政府保证其制定的任何规章制度对于网上商务和非网上商务一视同仁；三是技术中立性。政府的规范措施及其他介入行为必须保证其有效性不以某种特定技术为前提，以避免对市场秩序产生不良影响，同时保证法律框架有足够的技术手段为依托；四是与国际接轨。国内政府部门的措施不得妨碍电子商务的自由跨境交易；五是公众的高度参与。现代信息技术的快速发展有利于打破旧的壁垒和社会分工，政府在建立数字化经济过程中行动的制定需要与私营部门及社会的紧密合作。⑥
　　以上五项原则反映了欧洲在推进数字化进程中的普遍立场。其中，技术中立性原则也是媒介公共规制的一项重要原则。该原则是基于传播新技术的易变性特点，认为传播立法应保持技术中立性，允许多种技术并行发展，以保证法律的适应性和灵活性。作为政府，应秉承技术中立的立场来面对新科技发展；政府对其扶持或是管制，都会造成该科技对人们生活的影响。因此，政府特别应该着力创造一个良好的管制环境，借助立法革新来建立一个竞争有序、科技中立的环境。
　　在技术中立性原则下，对于传播内容、特别是新闻内容的取决，不应由政府机关或是其他单位来决定，而应将选择内容的权利交给使用者，让使用者在传媒上，依循信息传播的本质，使信息得以繁衍并创新。互联网为个人、团体、政府和其他国际组织进行信息传送和信息交流提供了前所未有的便利，同时又为言论自由者传播思想提供了技术上的保障与支持。其所创造的巨大的“信息交易平台”和“自由、流动的观念市场”成为挑战专制政府、促进民主发展的强大武器。从这一点出发，在对互联网进行立法规范的时候，应当更多地采取协调而不是限制的标准，力争做到以技术管技术，落实内容分级制度。世界各国对电视和网络色情内容的管理趋势是，主张以分级制度方式，对信息设定规范标准，制定清楚而明显的分级符号，让标准与符号人人尽知，使受众在进入节目或网页时，成人或未成年人能够事先做出预防与准备。⑦
　　2.政策整合原则
　　西方国家的传媒规制政策，以前根据媒介形态的不同主要分为三大类，第一类是印刷出版业的规制，第二类是广播电视业的规制，第三类是通讯电信事业的规制。但是，随着传播媒介的形态和市场的日益融合，三分法已不适用了。现在的传播媒介已不是传统的单一媒介了，而是融合了的多媒体。就拿互联网来说，它可以说集广播、电视、报纸于一身。因此，原有的分散的广播电视法、卫星电视法、电信法等已经无法针对媒体的融合现象来实行结构与行为规范，新科技所带来的新的媒介形态和市场，势必要求突破原有媒介规制架构，重新定位并解释新的媒介环境。于是，各国政府、各种组织纷纷调整传媒管理机构，整合传媒管理规范。欧盟于1997年就发布了《电信、媒体、信息科技融合以及管制执行中的绿皮书》。⑧
　　在英国，以前的通信传播管理工作相当分散。贸工部管电信政策、发电信执照，电信管理局负责电信监理，文化媒介体育部负责传播政策，独立电视委员会、广播电视标准委员会以及广播管理局、无线电管理委员会则负责执行工作。2000年12月，英国文化体育部及贸工部联合发表一份名为《传播的新未来》（A New Future For Communication）的白皮书，建议将电信、信息、传播各机关整合为一个单一机关。2002年3月间，英国国会正式通过法案，成立通信管理局，确立法源。到2002年10月，英国数字电视完成了从收费到免费的根本转变，真正走上了数字电视的普及之路。2003年正式通过新版《传播法案》，适应广播电视与通信在设施方面的融合趋势而建立的法制框架也在逐步完善。2003年底，被称为超级规制者的通信管理局正式成立并开始运作。根据新法授权，它将逐步整合通信传播管理职权，此前并未纳入任何政府单位管理的BBC也将在管理范围之内。⑨
　　3.公共服务原则
　　在受众日益分化的数字化时代，公共服务原则将成为媒介公共规制的主要目标，承担这一责任的公共服务广播也因此不会轻易退出历史舞台。欧洲广播联盟（EBU）在2000年重申，公共广播公司需要创造一个服务全社会的数字广播环境，并在新媒介的运用中提供更高质量的视听产品。
　　在积极推进数字转化的过程中，BBC前任经理科林·布朗(Colin Browne)曾坚称，公共服务广播有驾御数字时代的能力，公共广播应该成为数字时代的主力军。2004年6月，BBC发布了题为《树立公共价值：振兴数字时代的BBC》的报告，指出在当前和未来受众选择权、参与权、主动权日益增长的情况下，仍应坚持公共广播电视的核心价值观，为公众利益服务，同时提出了到2012年完成数字转换的目标。2005年8月，受英国数字广播发展局的委托，前文化媒介体育大臣克里斯·史密斯（Chris Smith）在提交的一份报告中，呼吁加快向全数字化广播的转换，建议“新频率应指定用于广播，不得用于非广播的目的”。⑩可见，在由于新技术的发展可能产生的新型服务中，实现信息接近权的最大化是公共服务广播的重要宗旨。
　　在德国，公共广播电视的“论坛功能”一直受到保留并加强。进入21世纪，在数字电视节目的开发上，德广联和德国电视二台将个人对节目的要求加入到大众传播的节目中去，电视观众可以根据个人兴趣，借助电子节目指南（EPC）了解他们想看的节目内容。他们可以填写“书签”申请表，如“请让我看到所有电影中我钟爱的演员”，登陆描述火山的全部纪实片等。此外，德广联还有三项“承索录像”优惠，用于补充其主流频道，德广联认为，大众传播、窄播的专题频道以及个人的传播交流可以形成一种交互性的网络：先在网上公布新闻事件，并在之后的电视论坛上发表，借助公共广播电视台的数字技术开发，公众可以找到更多新的参与公共事务的方式。
　　目前，有一种观点已经得到人们的共识，即频道的稀缺性已不是欧洲公共广播电视存在的唯一正当理由，在媒介公共规制的保证下，公共广播电视最主要的价值还在于它能够提供纯商业市场上无法获得的广播电视服务，这种服务是社会、政治、经济系统正常运行的保证。这种观点也为多频道时代欧洲公共广播电视的生存和发展指出了方向。

　　注释：
　　①许德昌 张剑渝：《西方规制经济学述评》，《经济学动态》，1995年第3期 
　　②[美]保罗·萨缪尔森 威廉·诺德豪斯著：《宏观经济学》，萧琛主译，人民邮电出版社，2004年版，第28页
　　③ Lelia Green,Communication, technology and society, London, SAGE Publications, 2002, p102
　　④Lelia Green,Communication, technology and society, London, SAGE Publications, 2002, p100～101
　　⑤杨志勇 张馨：《公共经济学》，清华大学出版社，2005年版，第273～274页。
　　⑥《瑞士政府推动网络经济和信息化社会的促进措施》，中瑞经贸网，http://www.sinoswiss.net/chinese/diaoyan-022.htm,2004年9月8日
　　⑦肖燕雄：《传播科技发展对西方国家新闻传媒监管之法律政策的影响》，传播研究网，http://www.mediaresearch.cn/user/erjiview.php,2005年12月10日
　　⑧有关内容参见《欧盟在广播电视和因特网内容管制方面的举措》，《世界广播电视参考》，2001年第3期
　　⑨参见Office of Communication Act 2002，http://www.mediaresearch.cn/user/erjiview.php?list=4,2005年12月10日
　　⑩晨星编译：《英国向全数字化广播转换面临的问题与需求》，《世界广播电视参考》，2005年第12期

　　（作者单位：中国传媒大学欧洲传媒研究中心）

　　来源：青年记者２００８年２月上