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英国多样化的视听新媒体规制模式

2016-08-01 00:42:43

来源:青年记者2016年7月下   作者:张文锋

摘要:  自我规制与共同规制等制度在长期的实践过程中逐步完善,正是在多种规制模式共同配合下,英国构建了与媒介融合环境相适应的规制体系。

  规制模式多样化的必要性

  在经济全球化的背景下,技术融合、产业融合使传媒产业的规制环境发生极大的变化。数字服务不断改变着受众的信息需求与行为方式,诸多因素给传媒规制带来了新的挑战,要求在规制模式上有新的突破。英国通信与传媒产业监管机构通信办公室(Ofcom)在一份报告中认为,除了“无规制”这一形态,还有三种规制模式可以在市场本身无法自动达成目的时起作用,它们是立法规制、共同规制与自我规制。①这几种规制模式各有长短,适合不同的情形。

  立法规制,是指通过立法形式,确定规制的目标与规则,由政府部门或规制机构负责实施,并由公共机构提供执行的强制力。这种规制比较稳定,具有可预见性,但是缺乏灵活性与弹性,对现实情形反应不够灵敏,并可能把行业专业人士排除在决策之外,还可能因过度规制导致不必要的社会成本。

  共同规制,是指自我规制与立法规制共同起作用,由公共规制部门与行业集体共同对某个特定议题进行监管。一般来说,政府与规制机构起到提供法律保障的作用,确保规制目标的实现。

  自我规制,是指行业集体对公众与消费者面临的各种问题进行管控,而无政府或其他规制机构的正式监管。行业自律的规则往往是在没有明确的立法规制的保障下,在本行业得到普遍遵行。自我规制比较具有灵活性,相比立法规制还具有成本低的优势,并有本行业专业人士的参与,更具专业性。

  在网络点播内容传播与移动媒体视听内容传播方面,英国采用了共同规制和自我规制形式,实现了对传统广电媒体之外新媒介的传播规制覆盖,起到了良好的规制效果。

  点播视频共同规制:ATVOD

  ATVOD(点播电视管理局,The Authority for Television On Demand)是Ofcom指定的对点播视频服务进行监管的共同规制组织。2010年3月18日,Ofcom颁布了正式的委任书,将其特定的点播视频规制的职能委托给ATVOD,使得ATVOD由一个自我规制组织,变身为共同规制组织。

  ATVOD起初是一家公司式运作的行业自律协会,2003年由英国电信公司等五家公司发起成立,其宗旨是在数字技术条件下,加强对未成年人的保护,弥补传统机制在此方面的不足。同时,在其制定的自律准则中强调了另一个基本原则:对有可能引致冒犯或不安的内容进行合理的突出提示,以保护特定的观众或商业组织。②由此可见,未成年人保护与内容自律是ATVOD最初的两个基本目标。

  (一)ATVOD的职能

  1.备案管理

  作为共同规制机构,ATVOD的规制范围是“点播节目服务”(on-demand programme services),包括其服务商的备案、编辑性内容(含节目赞助、植入广告)和相关管理费用的征收等。在《2003年通信法》第368A中,“点播节目服务”有特别的界定,指的是“主要目的为以点播方式向公众提供的与电视节目相似的形式与内容,提供者负有编辑责任,并在英国司法管辖之内”。

  第368BA条明确规定,除非已经向归口规制机构备案(notification),任何人不得提供点播节目服务。由此,点播节目服务机构必须在开业前向ATVOD备案,备案后机构作出重要变更之前,如机构名称变更、服务名称变更等,也应重新备案,停止服务也应备案。

  2.内容规制

  ATVOD获权制定相关的点播节目服务准则,并公布相应的行为指南,确保服务提供商的节目里不含有激发种族、性别、宗教或民族之间的仇恨内容,确保含有严重损害未成年人身心健康的内容不会在正常情况下被未成年人观看或听到,确保节目在接受赞助和植入广告方面符合《2003通信法》的规定。因为Ofcom已将广告规制委任ASA(广告标准管理局,Advertising Standards Authority)进行监管,ATVOD对点播服务中的广告内容监管仅限于植入广告。目前,ATVOD所执行的行为准则与指南是2012年3月所修订的,公布于官网上。

  在内容监管方面,ATVOD有权裁定某服务提供者违反或正在违反通信法规定,并公布其裁决,必要时将依据《通信法》规定下达有法律效力的执行通知。执行通知可以要求被执行人采取以下措施:停止或限制观众观看特定节目或者节目中的特定片断;向节目观众在选择特定节目之前提供附加信息,以示提醒;在指定的时间,以指定的形式和空间公布修正信息;在指定的时间,以指定的形式和空间公布ATVOD的申明。ATVOD也可将违反其准则的情况向Ofcom通报,以便对违规者处以更严厉惩罚,如经济处罚、取缔服务等。

  (二)ATVOD与Ofcom的共同规制

  Ofcom通过委任书的形式,限定了ATVOD的职能、权限、执行条件以及相关义务,并且可随时变更委任书的相关内容,只不过所作变更的内容至少应在实施前30天书面告知ATVOD,以便听取意见。而ATVOD也可随时要求Ofcom对委任书作出修改,得到批准和公布之后方可实施。

  根据2012年委任书,作为共同规制机构的ATVOD,在制定点播节目服务准则时,应当事先听取Ofcom的意见,获得Ofcom的书面同意后方可公布实施。与准则相应的行为指南,也应听取Ofcom意见。作为共同规制的最重要特点之一,如果ATVOD出现不能满足《通信法》规定的条件,不适合作为指定的规制机构时,Ofcom有权随时撤销对ATVOD的委任。

  移动媒体自我规制:电信企业与BBFC

  移动电话在英国青少年中被广泛使用。出于保护未成年人的目的,2004年Orange、O2、T-Mobile、Virgin Mobile、Vodafone和3公司共六家电信运营商共同制定了《英国手机媒体新型内容自律实施准则》(以下简称“《准则》”),对未成年人访问手机媒体内容和内容分级制定了相关自律措施,并于2005年公布了内容分级纲要(Classification Framework),作为分级的标准。该《准则》涵盖了视觉内容、在线赌博、移动游戏、聊天室与互联网接入等新型内容形式,但不包括传统的增值语音或增值短信业务,此类业务由PhonepayPlus制定的实施准则约束。

  《准则》提出,移动运营商应该指定一个独立的内容分级机构提供一个分级标准,对自身或与自身签订协议的另一方所提供的不适合18岁以下人群的商业内容进行分级。但是对于互联网内容,运营商无法控制,也无法分级,只向使用者父母和职业人员提供内容过滤服务,限制其互联网接入,所屏蔽的内容也仅限于分级为18级(仅适宜成年人)的内容。

  《准则》还约定,对非订阅的批量发送内容(垃圾邮件、垃圾短信等)、恶意传播内容须采取一定的措施。

  《准则》制定后,内容分级标准由“独立移动媒体分级组织”(IMCB)制定,并于2004年公布实行。但从2013起,移动宽带集团(由移动网络运营公司EE、O2、3公司和Vodafone组成)将标准制定工作转交给英国电影分级委员会(BBFC),结束了IMCB长达八年之久的此项职责。③

  BBFC由电影行业发起成立于1912年,负责对电影内容的审查与分级,从很早期开始便得到地方电影监管部门的认可。1985年,依据《1984年视频录制法》(Video Recordings Act 1984)的相关规定,BBFC成为法定的视频内容分级组织。BBFC是非政府、非营利的独立机构,其分级标准有较高公信力,可以为警方和贸易标准局查封的视频产品提供证据认定。

  BBFC为移动运营商提供的内容分级纲要,是基于其为电影及其他视频内容的分级指南,此指南是在咨询过1万个以上的公众基础上制定的,并且每4至5年修订一次。④BBFC为此分级标准提供了免费的申诉渠道,任何网站所有者、内容提供者或消费者对移动媒体上的某内容的分级有不满,都可以向BBFC提出意见。依据现行的BBFC移动媒体内容分级纲要,其内容分级不似电影或其他视频,按适宜未成年人年龄划分为多个级别,而是仅按电信运营商过滤内容的需要,确定何种情况下内容等级为“仅适宜成年人”(adults only)。分级考虑的因素包括行为(自杀、自我伤害、支持厌食)、歧视言行、毒品、语言、性、暴力与恐怖等。

  结  语

  早在2000年,英国贸工部与文化媒介体育部共同发布的白皮书《传播新未来》中,对即将于2003年设立的融合型监管机构Ofcom的职能作了规划,明确指出,在市场竞争降低了规制必要性的情形之下,Ofcom的规制职能应当及时收缩,而鼓励共同规制与自我规制,以更好地实现规制目标。英国2003年《通信法》规定,根据1994年《放松规制与外包法》,Ofcom可以将某些职能外包,考虑促进和利用有效的自我规制的形式以减轻来自Ofcom的规制负担,但是Ofcom对广播内容的标准负有最终的法律责任。⑤

  相对于国家立法规制在专业领域的信息不足,自我规制与共同规制由业内专家和专门技术人员参与,使得规制更符合行业特点,提高了规制的有效性,并且比立法规制更具弹性,更灵活,更适合日新月异发展的传播技术环境。⑥

  为了落实通信法的规定,促进有效的自我规制与共同规制,英国Ofcom在2004年发布声明,提出了对自我规制与共同规制的实施标准,包括有效而有公信力的处罚措施、独立并不受利益集团干涉、透明性与责任性等。⑦除了比较完备的立法规制,自我规制与共同规制等制度在长期的实践过程中逐步完善,正是在多种规制模式共同配合下,英国构建了与媒介融合环境相适应的规制体系。

  【本文为校级高层次人才科研启动基金项目“多元舆论场冲突与共振机制研究”(编号:G20150008)阶段性成果】

  注释:

  ①Ofcom. 《Identifying appropriate regulatory solutions: principles for analysing self- and co-regulati-on》[R].2008:13. http://stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/coregulation/statement/.2015年11月25日.

  ②Hans Bredow Institute, Institute of European Media Law. 《Study on Co-Regulation Measures in the Media Sector》[R]. 2006. p732-733

  ③Rosser, M. BBFC to regulate mobile content[OL]. http://www.screendaily.com/news/bbfc-to-regulate-mobile-content/5057892.article. 2015-07-22

  ④BBFC.《Annual report and accounts of 2013》[R].www.bbfc.co.uk. 2015-07-21.p17

  ⑤《Communications Act 2003》,sec.1(7), 3(4), 6(2), p319-325

  ⑥张文锋:《西方国家传媒治理中的替代性规制》[J], 《新闻界》,2015年第5期

  ⑦张文锋:《走向治理:媒介融合背景下西方传媒规制理性与实践》[M],西南交通大学出版社,2015年版,第179页

  (作者单位:玉林师范学院文学与传媒学院)

来源:青年记者2016年7月下

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