摘要：

　　●  乔新生

　　一

　　自从2008年8月份北京宣布设立集会游行示威区以来，不少新闻媒体关注北京市公安局处理集会游行示威的情况。北京市公安局负责人在接受记者采访时公布，8月份以来，北京市主管机关共接待申请集会游行示威77起149人次。其中，境内人员提出申请的74起146人次，境外人员提出申请的3起3人次。此外，还接待有关集会游行示威的咨询22起24人次，其中，境内人员咨询13起14人次，境外人员咨询9起10人次。已有74起游行示威活动的申请人通过有关主管机关或单位与他们的协商，解决了具体问题，因而自行撤回了申请。
　　在已经提出的游行示威申请中，还有2起属于申请手续不全、不符合申请要求的，现正在补正相关手续。例如，日前，某位申请人申请携幼童进行游行示威。根据集会游行示威法等有关法律法规的规定，集会游行示威是表达共同意愿的活动，而幼童不具有独立的意志，没有行为能力和责任能力，不符合参加集会游行示威的主体条件。因此，主管机关请其补正参加示威活动的符合条件的人员和人数，并提供相关材料。当然，要求补正材料并不意味着拒绝申请或已经做出了不许可的决定。此外，还有1起属于集会游行示威法规定的不予许可的情形，主管机关已做出不予许可的决定。（新华社2008年8月18日）
　　由此可以看出，我国集会游行示威法把游行示威的目的作为批准与否的实质性条件，凡是属于“要求解决具体问题的”，一般不予批准，而是提交有关机关或者单位的上级主管部门协商解决。可见，我国集会游行示威法把单位或者有关机关的批准作为申请游行示威的前置条件。这样的规定虽然可以减少集会游行示威的次数和人数，但却让公民宪法上的权利很难落到实处。在现实生活中，公民在劳资纠纷、房屋拆迁纠纷中，与单位或者有关机关直接发生矛盾，由它们来协商解决，无疑将申请人置于尴尬境地。所以，集会游行示威法的这项规定，从表面上来看，尊重公民集会游行示威的权利，但是从实施的效果来看，等于剥夺了公民集会游行示威的权利。

　　二

　　公民集会游行示威，是公民宪法上不服从的权利。其核心价值就在于，在依靠司法、行政渠道不能解决问题的情况下，通过公开的方式表达自己的意见，从而引起社会的广泛关注，促请立法机关进一步完善法律，或者监督行政机关、司法机关解决申请人的问题。假如为了社会稳定，而把涉及具体纠纷的集会游行示威活动扼杀在摇篮之中，那么，就等于将矛盾掩藏起来，从而为社会矛盾的总爆发埋下隐患。
　　根据集会游行示威法第12条的规定，反对宪法所确定的基本原则、危害国家统一、主权和领土完整、煽动民族分裂、有充分根据认定申请举行集会游行示威将直接危害公共安全或者严重破坏社会秩序的，公安机关不予许可。换句话说，凡是涉及到国家利益的集会游行示威，公安机关不予许可；凡是涉及个人利益的集会游行示威，公安机关不予许可，那么请问，我国的集会游行示威法还有存在的必要吗？
　　集会游行示威的核心在示威，按照我国集会游行示威法的规定，示威是在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。对于公民个人来说，涉及到具体问题时，当然可以通过行政复议、民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼等合法的渠道加以解决，但是，当若干公民面临同样的问题，他们当然有权向公安机关申请示威，以公开表达意见。假如把公民宪法上的权利转化成为具体的民事权利，要求公民必须通过行政或者司法途径来解决问题，那么，就是混淆了公民宪法上的基本权利与民事权利。
　　集会游行示威是宪法上的基本权利，这项权利是公民表达权利的组成部分。不同于民事权利之处就在于，这些权利的行使不需要借助司法机关，而应由行政机关加以保护。公民行使宪法上的权利，是为了更好地保护自己的民事权利。假如把公民行使宪法权利的行为全部还原为民事行为或者行政行为，并且要求公民所在单位或者行政机关、司法机关来解决，那么，就颠倒了公民宪法上的权利与民事权利之间的关系，混淆了不同性质的法律关系，变相剥夺了公民宪法上的基本权利。

　　三

　　在现实生活中，公民的不满情绪多数是由具体案件所引发的。公民既可以通过集会游行示威表达自己的不满，也可以通过行政程序、司法程序解决具体的问题。假如为了社会稳定，而不许公民集会游行示威，那么，就会减少舒缓民怨的渠道，营造虚假的和谐氛围。
　　所以，笔者强烈建议尽快修改集会游行示威法，取消公民集会游行示威的前置条件，允许公民就“要求解决具体问题”而申请集会游行示威。这不是一个简单的技术问题，而是涉及到宪法和法律之间的关系，关乎立法者的价值取向问题。制定集会游行示威法的目的，是为了更好地保护公民宪法上的基本权利，而不是为了剥夺或者限制公民宪法上的权利。假如不允许公民就个人问题公开表达自己的意见，那么，就会把公民逼到墙角，就容易出现群体性事件，或者恶性暴力事件。可以设想，假如公民在经过诉讼、申诉之后，具体的问题仍然无法解决，公安机关批准他们上街集会游行示威，可以引起社会各界广泛注意，从而促请立法机关或者司法机关正视问题，减少极端暴力事件。
　　从社会学的角度来分析，任何社会问题都是由具体问题所引发的。如果不允许公民因具体问题而申请集会游行示威，那么，具体问题就会变成社会问题。从法学的角度来分析，国家利益、个人利益和社会利益之间可以互相转化。
　　如果不尊重公民的个人利益，那么，就没有真正的国家利益和社会利益。假如为了国家利益而牺牲公民的个人利益，同时又不允许公民依照宪法的规定充分表达意见，那么，国家利益就不会得到公民的认同。假如打着维护社会公共利益的幌子，侵犯公民的个人利益，同时又不允许公民通过集会游行示威的方式，充分表达自己的意见，那么，社会公共利益的合法性就存在问题。
　　国家利益、社会公共利益从本质上来说，都属于经过法定程序转化了的特殊的个人利益。没有公民的个人利益，就不可能有真正的社会公共利益或者国家利益，有的只能是以公共利益或者国家利益为表现形式的极少数人的个人利益。所以，将公民追求个人利益而申请集会游行示威排除在法律许可之外，就是没有搞清国家利益、社会公共利益和个人利益之间的关系，人为地夸大了个人利益、公共利益和国家利益之间的紧张关系，在法律上形成一种难以解脱的悖论。
　　公民申请集会游行示威，在通常情况下是因为在穷尽了行政手段、司法手段之后，没有其他更好的救济手段，只能通过公开表达意见的方式，引起社会广泛注意。如果在得不到行政机关、司法机关救济的情况下，不允许公民以个人名义就具体问题申请集会游行示威，那么，就会堵塞所有解决问题的通道，从而激化社会矛盾。
　　从经济学的角度来看，当公民的正当诉求通过司法途径难以实现的时候，让他们走上街头，发泄自己的情绪，非但不会产生严重的后果，反而由于引起了社会广泛注意，从而舒缓了申请人的对立情绪，为立法机关和其他机关解决问题争取了时间和空间。
　　从心理学的角度来看，将个人问题社会化，引起社会广泛关注，可以使当事人有一种重新融入社会群体的感觉，他们可以借助于公众的同情、帮助，在更大范围内解决问题。从这个角度来说，尊重公民集会游行示威的权利，不仅仅是一个法律问题，它还是一个值得社会学家、经济学家、心理学家乃至其他社会各界广泛研究的重要课题。
　　当然，按照集会游行示威法的规定，公安机关要求公民就具体问题申请单位或者有权机关解决，并不意味着彻底堵死集会游行示威的道路。当单位或者有权机关难以解决具体问题的时候，公安机关还可以根据具体情况，作出行政许可还是不许可的决定。
　　但从立法思路上来看，集会游行示威法存在重大缺陷：这一方面表现在，它把公民宪法上的基本权利等同于具体的民事权利，从而为公民行使宪法权利设立了前置条件；另一方面表现在，赋予了行政机关不受节制的自由裁量权，行政机关是否许可公民集会游行示威，完全由行政机关自己说了算，法律以形式上的许可限制甚至剥夺了公民宪法上集会游行示威的权利。这是一种不尊重公民宪法权利的表现，也是我国集会游行示威法难以充分发挥作用的根本原因。

　　四

　　自从我国颁布实施集会游行示威法以来，经过公安机关合法批准的集会游行示威活动屈指可数。这一方面说明公安机关思想不够解放，还没有真正意识到，在多元化社会尊重公民宪法上基本权利的重要性；另一方面也说明行政主导的集会游行示威法，严重影响了这部法律的社会效用。如果不尽快启动修改程序，完善这部法律，取消公民申请集会游行示威的前提条件，限制行政机关的自由裁量权，那么，这部法律非但不能缓解社会矛盾，反而会成为一些社会矛盾爆发的根源。
　　笔者多次强调，集会游行示威是公民宪法上的基本权利，所以，全国人大及其常委会不能限制和剥夺公民宪法上的集会游行示威权利。但这并不意味着，全国人大不能对集会游行示威制定法律。全国人大及其常委会在制定法律的时候，必须充分尊重公民宪法上的权利，尽快改变行政主导的立法观念，在申请条件和批准程序方面，充分尊重公民的意愿，不能把解决具体问题的集会游行示威排斥在法律之外，更不能借口直接危害公共安全或者破坏社会公共秩序而将绝大多数集会游行示威的申请拒之门外。
　　（作者为中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授）

　　来源：青年记者２００８年１１月下