摘要：互联网内容建设的参与各方，包括政府和互联网企业，以及重要性越来越明显的用户，在内容标准及规范的的制定过程中，要充分互动，共同努力。

　　十九大报告明确提出，中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。

　　当前，就互联网内容建设管理来讲，进入新时代之后，提升中国整个社会的数字化水平，不断化解互联网内容建设方面存在的各种问题，不断为人们通过互联网满足自己的精神和文化需求创造条件，不断为网络文化强国添砖加瓦，不仅是负有不同监管职责的政府机关的使命，也是互联网内容生产、消费平台以及广大互联网用户的共同任务。

　　随着互联网在中国的全面生活化，以及中国越来越多人的生活中互联网化程度的不断提高，随着互联网相关技术所催生的互联网内容形式的不断花样翻新，随着5G时代的全面到来所带来的数据传输速度的大幅度提升和强大的人工智能、大数据等在满足人们文化需求上的不断改进，中国的互联网内容建设也进入关键期。互联网内容建设管理，要达到正能量充沛、主旋律高昂的总体目标，要达到网络空间清朗化的理想境界，不是一朝一夕的努力就可以完成的，而是一个长期而艰巨的需要各方共同努力的伟大工程。互联网具有联结一切的能力，互联网内容建设管理也需要各方共同参与，并且在参与的过程中，注意处理好下列各组关系。

　　满足法律软性和硬性要求的关系

　　在现有法律规范体系之中，互联网内容建设的要求，可简单分为软性要求和硬性要求。所谓软性要求，是指规范的落地或实施，需要根据实际情况的发展变化，在实践中灵活掌握的规范。在适用法律的过程中，执法者和守法者都存在因理解不一而难以达到执法共识的可能性。而这一部分规范在实践中的落实，需要各方尤其是负有义务的一方根据实施情况的要求，进行灵活掌握的情况会比较多。硬性要求，是在执行或落实的过程中，有明确而具体的要求，执法者、适法者在落实法律规范的过程中，不存在 “真空”或模糊地带的要求。具有可理解性、可实施性强，并且歧义较少或基本没有歧义。

　　在互联网内容建设过程中，软性要求，如《网络安全法》第十二条第二款提到的社会公德要求、《互联网新闻信息服务管理规定》（网信办1号令）第三条对从事互联网新闻信息服务提出的导向性要求等，都属于内容建设方面的软性要求。而《网络安全法》第二十四条，即要求互联网服务提供者在提供服务时用户必须提供真实身份信息，即实名制的要求，就属于硬性要求。

　　从现代法治的基本理念来讲，法律是人们的行为规范，越具体、越明晰，在实施操作时越不容易产生歧义的规范，越符合现代法治精神的需要。因为它不仅使被规范的对象更容易守法、更容易根据法律的要求安排自己的生活，也会对执法者产生真正的约束，压缩执法者变通法律以满足自己之私利的空间，有助于减少司法腐败，有助于防止执法机关随意扩大自己的权限范围，与党中央从严治党的要求也是符合的。

　　互联网内容建设管理方面的规范体系，毫无疑问应当向着出台更多硬性规范的目标迈进。规范互联网内容生产、传播以及对传播过程进行监管的法律、行政法规等，应当尽量让各方都明白规范的实际意义及规范确立的各方的行为界限。

　　但现实情况是，比较于其他领域的行为规范，比如刑事犯罪方面、民事交易方面等，互联网内容建设方面的软性规范却大量存在，而且这种状况还可能一直持续下去。这主要是这一部分的法律规范所调整的对象本身的特性确定的。内容建设，无论任何时代，都涉及人们的认知方式、价值观及传播格局、传播技术等诸多因素。在中国这样一个处于技术、格局及人的思想认知随时都在发生变化，并且互联网内容各参与方对内容制作方式、分享方式及可能产生的社会效果都可能存在较大差异的情况下，任何想一劳永逸地通过规范体系的建立来解决所有问题的想法，都是不现实的。

　　这就注定了，互联网内容建设参与各方，尤其是作为执法者和被执法者的政府和企业，也包括重要性越来越明显的广大互联网用户，在互联网内容标准及规范的过程中，需要充分互动、充分参与，共同解决互联网内容建设过程中的一系列问题。总之，要达到网络空间清朗化的目标要求，需要参与互联网内容建设的各方进行努力。

　　从总体上来讲，互联网内容建设是个需要全社会共同参与的宏大工程，无论规范体系的确立、内容生态的形成，还是对违法、违规行为的处置，都需要各方在充分交流沟通的前提下，充分利用好现有的法律规范体系，在现有的制度框架下进行充分的博弈。互联网内容参与的各方，保持开放性并建立有效的交流沟通机制和涉及重大公共利益问题上的听证机制，对于在动态发展的过程中做好互联网内容建设的各项工作，对于繁荣互联网内容生态和产业生态，都是非常重要的。

　　而如果互联网内容生产者只埋头干活，不抬头看路、不主动对标国家现有法律标准进行制度建设和过程管理，只跟着感觉走的做法，从这两年，尤其是十九大以来的监管态势来看，会将企业的各项业务置于非常危险的境地。而负有监管职责的机关，执法过程中过分倚重法律中的软性规范赋予自己过大的自由裁量权，并且不对执法依据、执法过程和执法结果进行公开展示、充分说明的做法，也会对互联网内容的生产建设产生越来越大的危害。

　　兼顾法律程序和规制结果的关系

　　在2016年网络和信息化工作会议上，习近平总书记曾经强调，不能因为互联网很复杂、互联网很难治理就一封了之、一关了之。总书记虽然直接所指的是中国互联网的开放与否，但这一指示对政府监管互联网，同样具有非常重要的指导意义。政府职能部门对互联网内容的监管，也不能只图自己管理上的便利，不能只注重执法的结果，还要注重执法的过程，用程序正义来实现监管依法、监管合法的基本目标。

　　具体而言，互联网内容建设过程中的执法工作，需要不断加强，通过监管力度和监管范围的不断扩大，来减少网络上非法有害信息的传播，使不法企业和个人难以通过制作、传播和消费非法内容而获利，使互联网内容建设管理的各方建立起规则意识并通过各方共同努力，构建良性的内容生态。但与严格监管相配套，至少其重要性不低于严格执法的，是依法执法。监管机关一定要有程序意识，通过严格的程序，一方面，来限制乱监管或不计后果式的监管；另一方面，也给互联网企业和个人更有说服力的监管指引。

　　强调监管机构在互联网内容监管过程中严格遵守法定程序，在没有法定程序的情况下，要按照现代法治精神，比如公开、透明并在监管的过程中主动增加监管的人力、物力投入等程序要素的含量，除了写在大量法律教科书里面的理由，比如限制监管机构滥用权利、增加执法过程对相关被监管方利益的保护，以及更好地促进内容产业的发展之外，还与中国互联网内容产业的基础架构和中国的互联网内容规范方面的规范体系及司法资源配置方式有直接关系。

　　对监管机构必须严格遵守程序性要求的第一个理由，与中国现有的法律规范涉及互联网内容建设和管理的部分的软性规范，即需要监管机构和企业及个人在实践中根据实际情况灵活掌握的规范较多有关系。这种做法，比如强调内容生产者、提供者、转发者和消费者应当讲导向、应当遵守“两为”方针、应当将社会主义核心价值观落实到内容生产和服务当中，尽管不可避免，但确实也容易给监管机构创造了更加宽泛的执法理由，给执法者更多的自由裁量权。

　　第二个理由，与互联网内容纠纷解决的法律机制有关系，或者与司法资源的配置有关联。互联网内容建设，从个体的角度来讲，涉及个体对宪法赋予的言论、出版等自由权利的享有和行使，对于互联网内容平台来讲，涉及互联网内容平台能否为民众更好地行使言论、出版等宪法性权利和自由创造更好的条件。从我国的司法资源配置和司法实践来看，涉及互联网内容建设而产生的纠纷，比如目前被网络平台较多采用的封号、限言等措施，以及监管机构关掉网站这样的措施，法律上并没有提供立足于公民享有的宪法权利而可以行使的诉权，即要求司法机关以言论自由权受到侵犯为由提起诉讼并要求监管机构调整自己的监管措施，改进监管方法的机制。也就是说，监管机构的监管行为，缺乏宪法审核或司法审查这一把关机制。在这种情况下，如果不从程序上对互联网内容监管行为进行限制，容易产生监管者只监管而不管监管是否合法、是否合理的后果。

　　第三个理由，与前两个理由相关，但也可以单独拿出来强调一下。就是供各互联网企业提供互联网服务的基础电信业务，比如三大基础电信运营商，完全由国家控制，工业和信息化部以及今年两会之后机构稍有调整的国家互联网信息办公室，可以直接通过行政命令的方式，较为有效地对有问题的网站实施断网处罚。这种状况，如果不强调监管机构对监管程序的严格遵守，也容易使互联网内容生产者、互联网内容服务提供者，甚至包括大量的自媒体用户产生寒蝉效应，不利于互联网内容产业的繁荣。从做大做强中国互联网内容产业的角度，从鼓励更多的企业和个体参与到互联网内容建设的角度，都应当对监管机构的监管权限设置一定的限制，在法律没有类似于美国等西方国家的宪法审查机制的情况下，对监管机制设置更加严格的程序限制，在情理之中，是实际需要。

　　协调联合执法和单独执法的关系

　　联合执法，是指两个以上具有监管职责的政府机构对同一个具有违法行为的互联网内容生产、传播和分享平台共同适用法律、共同处罚平台的违规行为的做法。而单独执法，是指单个具有监管职责的国家机关对问题平台适用法律的活动。而联合执法又可以分为协同执法和多部门对同一违法平台或同一违法行为，分别根据法律赋予的不同职责，从不同角度进行执法。联合执法，可以由不同的国家机关间进行联合执法，也可以由不同地区的同类机构对同一违法主体进行联合执法。

　　互联网内容建设过程中，无论是对违规参与者的处罚，还是对内容生产、传播和分享过程的抽查式监管，联合执法和单独执法，都是互联网内容建设过程中的一种常见形态。互联网内容建设过程中的违法行为及其表现形式的多样性、复杂性，也对单独及联合执法提出了内在的要求。前面谈到的执法要严格遵守程序性要求，或任何互联网内容监管方面的执法都应当经得起法律正当程序的要求，这些要求，在网信办2号文，即2017年5月2日公布并于同年6月1日正式实施的《互联网信息内容管理行政执法程序规定》有着较为详细的规定。涉及对互联网内容建设的执法工作，除了国家互联网信息办公室要严格遵守外，其他没有类似程序性要求但也对互联网内容监管负有职责的部门，像文化部、广播电视总局等，参照此类执法要求，也可大大提高互联网内容监管执法的严肃性，有助于避免因执法过于随意而产生损害互联网内容建设的结果的发生。

　　联合执法，不管是哪种类型的联合执法，都可能会因为不同部门对同一规范理解的不同，或对同一违法行为或其违法后果在认知上存在这样或那样的差异而产生执法标准不一、执法程序不统一的现象。这种情况容易导致执法过程的混乱，容易导致互联网企业的无所适从。而没有经过充分协商的过度执法，又极易在实践中产生重复执法、选择性执法等乱象，也会给互联网企业无所适从的感觉，从而损害互联网内容生产和再生产，妨害互联网内容的良性发展。

　　平衡社会责任和商业利益的关系

　　任何企业，都面临着追求商业利益和履行社会责任之间的平衡，在互联网内容产业领域，这个问题尤其尖锐和突出。

　　一方面，大量的互联网企业需要通过提供体验更好的服务来吸引更多的用户，来不断扩大自己的经营规模和服务范围；另一方面，互联网企业又面临着越来越大的竞争压力。

　　在这种情况下，互联网企业出于追求商业利益的需要，盲目降低内容标准，或减少内容审核投入，导致大量非法有害内容充斥网络空间，不仅严重败坏网络空间的内容生态，严重损害未成年人的身心健康，还会给不少人破坏社会稳定、从事损害公民人身和财产权利的犯罪活动创造条件。

　　互联网企业不能很好履行社会责任，与互联网内容产业大量从业人员没有受过专业训练、互联网平台内容生产速度和规模失控以及互联网内容生产缺少相应的标准，以及互联网内容生产的法律存在大量软性标准等，有直接或间接的关系。互联网企业社会责任履行和落实的程度，也与互联网企业从业人员，尤其是核心岗位上的管理人员的把关能力、责任意识等直接相关。把关能力不强，导致内容筛选标准不一，大量非法有害内容，尤其是无法直接从法律、政策角度予以定性的内容，就容易滋生、泛滥。责任意识不强，尤其是依靠用户作为主要内容提供方的平台，就会给大量依靠非法内容获利的内容制作者、生产者，比如网络直播平台上的主播等，提供非法上传内容并依靠非法内容获利的机会。

　　在互联网平台越来越依靠没有受过专业训练的大量用户提供内容的情况下，在互联网内容的生成、传播成本和技术要求越来越低的情况下，平台关键岗位上的审核人员，会面临着越来越大的压力。

　　平时加强理论学习，不断提高核心岗位上内容审核人员的业务水平和业务能力，不断提高这些关键岗位人员的四个意识，应当成为负有监管职责的机构，比如国家互联网信息办公室和地方互联网信息办公室、广播电视总局及文化部等部门的职责之一。同时，互联网企业内部也需要通过加强培训、增加审核人员数量和学习时间的方式，练就内容审查的真功夫、真能力。监管机构还应当和互联网企业一道，通过逐步建立互联网内容从业人员的信用体系制度，约束广大内容从业人员的行为，使每一个内容从业人员更加主动、更加自觉地履行职责。

　　加强互联网内容建设，人民群众是主力军，科学技术是生产力。依靠先进的大数据基础和先进的算法科技，可以实现互联网内容生产，尤其是互联网内容分发的精准定位，可以利用互联网技术，尤其是在新闻内容生产中越来越多地使用的人工智能，创造出更多的“长尾效应”，使任何内容产品都能够有市场，都能够找到对路的消费者。这是互联网内容生产平台、分发平台能够不断做大做强的基础。

　　但需要强调的是，无论内容生产建设平台再大再强，都应当把内容生产的导向性、政治性和合法性放在首位，都应当把企业的社会责任放在首位。如果没有内容生产过程和内容分发过程的合法性基础，平台越大越容易产生危害社会的后果，越容易使自己的内容生产和分发过程存在这样或那样的风险，随时都可能使自己辛苦打下的江山毁于一旦。因此，互联网内容平台建设，必须把履行社会责任放在首位；互联网平台必须在履行好社会责任的基础上，做大做强自己的内容产业。

　　【本文为2016年国家社科基金重点项目“国外互联网治理的理念模式及借鉴研究”（项目编号：16AXW006）阶段性成果】

　　（作者为中国传媒大学文法学部教授）