摘要：　　摘 要：应急广播是面向突发事件核心区域内的公众提供信息服务的一种应急传播手段，应充分利用新的媒介环境为应急广播公共服务带来的机

　　摘  要：应急广播是面向突发事件核心区域内的公众提供信息服务的一种应急传播手段，应充分利用新的媒介环境为应急广播公共服务带来的机遇，同时要认识到应急广播体系建设面临的问题，加紧机制建设和研究，创新服务渠道和形式。

　　关键词：应急广播公共服务；应急体系；应急广播电台；预警信息；应急传播

　　2021年7月20日，河南郑州、新乡等地经历了小时降雨量超过200毫米的特大暴雨。在严重内涝的区域里，电网和通信网遭遇损毁，大面积停电、断网、洪水淹泡、公共交通等服务行业陷于停滞，许多人不但被洪水围困，而且和外界信息联络中断，置身“信息孤岛”。一篇报道《灾后郑州：当一座都市忽然失去了互联网》中，开篇便提到“在水灾之后的郑州，一个同时拥有水、电、互联网的人是无比幸运的”[1]。面对建筑物和交通工具中的漆黑和慌乱，人们不禁发问：没了电和网，我们怎么办？

　　暴雨当天，人们最先了解到郑州地铁5号线列车遭遇洪水倒灌还是通过自媒体渠道看到了一些深处险境的人们发出的求救信号。其中一名恰好身处列车中的记者通过连线直播和微信朋友圈，将车厢进水的现场情况向外发布，后又依靠仅剩的一点手机电量和微弱的网络信号发出了情况危急、请求救援等信息。这是由出事地点向外界发出的较早的、传播较广的信息。人们不禁又问：车厢里的人除了自救，谁来告诉他们何时撤离、怎样撤离？救援力量是否已经在来的路上、何时能到？车厢内能做什么不能做什么？危难和恐慌中，谁来安抚他们？

　　应急广播公共服务是实现现代化应急治理体系建设的创新手段

　　有位当天亲历郑州5号线地铁事故的乘客说：“列车刚开始临时停靠时还能听见车厢广播，后来就没有了”，还有网友说：“停电时，想到家里的应急包该添置一台手摇发电的应急收音机。”很多人想起了应急广播，这个对大多数民众来说还比较陌生的名词，上一次在社交媒体走红是在新冠肺炎疫情时期。许多村子里的大喇叭传出了用当地方言播出的疫情防控信息。大喇叭广播正是应急广播在广大乡村发挥作用的一种终端载体。事实上，应急广播这一特殊的公共信息服务形式，不限于传统意义的“收音机”和“大喇叭”的传播方式，更不限于农村地区。其传播渠道、传播载体、服务范围和服务内容都十分丰富。

　　应急广播起初是为那些处于“信息孤岛”的人们设计的，是以突发事件核心区域内的公众为特定服务对象的，恰恰可以满足如河南洪水、内涝灾害中长期被困于通信中断地区公众的信息需求。在2013年四川雅安，云南鲁甸、景谷等地震灾害中，国家应急广播电台曾多次启动，以单点或多点调频广播方式实现定向覆盖，向“信息孤岛”中的群众提供服务。当地受灾百姓通过应急电台及时了解来自政府的行动指导和通知公告，并反映了有关寻亲、儿童走失、流浪人员救助等问题；政府部门将救援情况、灾民安置点相关管理措施等通过应急电台进行了播发；由外部进入灾区的志愿者、民间慈善组织等力量也将信息纷纷汇聚到“帐篷电台”，由此进行资源统筹协调、协助救灾。这种由外部向灾害核心区域内部传播信息的服务模式，同样可以用于其他公共安全、公共卫生等突发事件，例如天津滨海新区爆炸事故、新冠肺炎疫情中的方舱医院等场景。

　　随着我国应急体系的不断完善，应急广播逐渐从应对灾害的临时办法上升为国家策略，写入了国民经济和社会发展规划纲要。“十二五”规划纲要将国家应急广播体系建设列入文化事业重点工程。“十三五”规划纲要中，应急广播是基本公共服务项目清单内容之一。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，有关“完善公共文化服务体系”章节再一次明确提出“完善应急广播体系”。

　　经过几年的建设，应急广播服务手段逐渐以不同渠道、不同形式走进了寻常百姓家。在山洪和地质灾害易发地区周边居民点，当地政府安装了应急广播设施，用于日常的科普宣传、政策宣讲及紧急时刻的信息发布。福建、四川、云南等地先后启动了地震预警信息的试验性播发，开始摸索通过电视、移动客户端等方式提示受众地震灾害即将到来，为地震发生前的紧急避险争取时间。在贵州，中央广播电视总台国家应急广播中心已经联合贵广网络、贵州IPTV实施了三年自然灾害预警公共服务。在灾害发生前，用户无论收看哪个频道，都可以接收到国家应急广播预警信息弹窗，及时了解灾害信息。在云南，国家应急广播信息发布试验已连续开展四年。云南应急广播、云南IPTV和“七彩云”客户端分别在广播、电视、手机端提供实时应急广播服务，紧急插播各类预警信息。“国家应急广播科普库”也在建设中，旨在平时通过网站、微博、微信及抖音、头条号等新媒体渠道输出应急科普知识，引导公众遇险如何逃生、自救和互救。

　　在日常及突发事件发生前、中、后，应急广播均可以发挥作用。平时，应急广播引导公众建立良好的应急意识，储备应急知识技能；临灾阶段，应急广播协助政府发布预警、撤离等信息和指令；灾害发生后，应急广播面向受灾群众继续提供全方位的信息服务，包括紧急救援、安置信息、志愿者服务信息等。可见，应急广播是应急管理体系的重要组成部分。它是联接政府和受灾群众的信息桥梁，是政府面向公众发布预警、组织救援的“传声筒”，更是能够安抚人心、疏解情绪的灾区“稳压器”和“减压阀”。完善的应急广播体系可以使其在突发事件中成为政府应急处置的有力工具，通过面向核心区域的受灾群众播发应急广播信息，协助政府对受灾群众的应急响应行动展开合理的引导，承担日常传播手段无法替代的应急信息服务职责。充分发挥应急广播的这些功能，是实现政府现代化应急治理体系建设的一个必要途径和创新手段。

　　新的媒介环境为应急广播公共服务带来机遇

　　互联网传播模式的优良基因正在逐渐注入应急广播的“大广播”理念，而应急广播自身具备的天然优势也在互联网环境中显得更加不可或缺。已经开展的应急广播试验性探索证明了新的媒介环境正在赋予应急广播更为灵活的服务形式，也逐步证明了这种公共服务手段在互联网时代的有效性。

　　1.传输方式更为智能。应急广播系统的工作原理是基于结构化数据的智能流转，这颠覆了传统公文叙述型文字传达指令的表述样式，转而变为机器语言解析处理，大大提高了信息处理效率，也使较为专业和生僻的灾害术语得以转化为易于理解的常见表述，为公众带来更为简单、明了、快捷的预警提示。作为国家应急广播体系信息源头的国家应急广播预警信息自动适配播发系统汇集了气象、地震、洪水、地质灾害、森林火险等种类的海量结构化数据，汛期每月处理预警信息超过10万条，对气象、洪水等一般预警的处理速度为分钟级，地震信息的处理速度为秒级。近年来，以结构化数据传输共享为基础的应急广播试验和研究已经推进形成了应急广播信息格式的统一标准。这是保证整个应急广播体系高效运行的基本条件。此外，国家应急广播预警信息自动适配播发系统对于搭载多民族语言的智能语音库、地理分析系统等探索也在积极开展中，根据灾害区域匹配少数民族语言智能语音播报、利用上游信息源单位共享的实时应急信息及地图数据等进行大数据分析和综合智能判断，提供更贴近百姓需求的应急广播服务都将成为可能。

　　2.传播手段更为多样。相比应急广播体系建立之初以传统广播电视传输渠道为主、以“两微一端”式新媒体渠道传输为辅的服务模式，今天的应急广播越来越频繁地出现在IPTV、互联网电视屏幕等中，应急科普宣传的载体也越来越多地延伸到互联网电视内容集成平台、视听新媒体商业平台等。国家应急广播通过云南、贵州IPTV启动预警信息公共服务之后，今年开始尝试从IPTV中央播控平台推送自然灾害提示；同时也开始试验通过互联网电视及小米、长虹等电视机品牌智能系统推送预警信息；此外正在推动基于一些手机客户端的预警信息自动发布试验，着力提供跨越电视大屏和移动终端小屏的组合式应急广播公共服务。当然，开拓互联网传播渠道并不意味着摒弃传统广播方式。一方面，互联网电视、手机客户端等渠道大大增加了应急广播公共服务的覆盖面。弥补了传统广播电视网的不足；另一方面，传统广播在极端时刻仍然是最安全、抗损毁能力最强的传输方式，在网络服务中断时可以照常传播信息。目前智能手机终端市场上，不依赖联网的调频收音机模块开始悄然回归，软件开发商也推出了适用于部分手机系统的调频收音机软件。如果这样的软硬件产品被推广普及，那么再遭遇断网断电的危急情况时，被困者应更有机会及时听到外界传递的救援信息和引导指令，也更能减少恐慌和不安。总之，各种传播手段并用、不断拓展新兴渠道，最大化减少突发事件信息发布的覆盖盲区，这是应急广播在应急体系中高效运行、发挥独特作用、保持生命力的关键。

　　3.应急信息服务更为精准。应急广播公共服务除了凭借智能处理技术在空间维度上投放地理位置较为精准的预警信息之外，近些年也在提供信息服务的时机、内容等方面对精准服务理念展开了更多的探索。时机方面，在国家应急广播试验中尝试了播发预警的同时关联播发和预警灾害相关的科普内容，在受众接收到预警提示、准备实施应急响应行动的情境下进行科普宣传。这种场景化传播由于切入了最接近灾害发生的时机，因而更易引起受众的重视，其主动收看学习的意愿也会更强烈，继而达到更好的传播效果。贵州应急广播试验的反馈数据显示，汛期每周通过有线电视和IPTV选择收看气象红色预警提示弹窗关联的科普视频的用户最多可达近1万户、点播约1.5万人次。长虹电视应急广播预警信息发布试验的公测中，平均每周约有2.5%的用户在收到预警提示时点击收看了防灾科普图说。内容方面，在与预警信息进行“绑定”时，应急广播科普视频并非限定在唯一一条片源，而是将一种预警对应关联多条不同形式的科普视频滚动播出。例如，暴雨预警对应的科普内容中，可选择的片源有科普动画片、可视化短片和实景专题片，适应不同年龄、不同喜好的人群。这种内容上的细分设计也可以有效增加应急广播科普宣传的影响力。

　　4.受众体验更加人性化。应急广播公共服务同其他传播活动和公益服务一样，传播信息的对象是受众，衡量传播效果和信息服务质量的标准也以受众体验为主。在互联网技术的加持下，应急广播工作呈现出更为人性化的一面。

　　一是更讲究预警发布策略。例如，筛选红色、橙色两个最严重等级的预警面对公众紧急发布较为适当，蓝色、黄色两个等级预警由于距离灾害发生时间较长，公众有较长窗口期应对，不宜采用紧急发布方式，否则影响用户体验；洪水、暴雨等预警后果严重、突发性强，较适宜向公众紧急发布，干旱等灾害发生为渐进过程，紧急发布意义不大；除非已经发生紧急撤离等行动，预警解除不宜采用紧急方式进行发布。这些在应急广播信息发布试验的基础上总结形成的策略，对受众来说更为合理、接收体验更好。

　　二是更注重研究符合受众信息接收习惯的提示方式。在应急广播音视频呈现规律研究成果的基础上定制开发的国家应急广播预警提示音，从2017年开始应用于应急广播试点试验中，这在一定程度上帮助受众形成了对预警信息有意识的关注和反馈。在视频发布终端，应急广播试验也一直在摸索发布预警的弹窗大小、使用的提示字样和颜色等，逐步总结出较为遵循受众心理和认知规律的呈现样式，目前正在将这样的弹窗样式应用于互联网电视、IPTV、手机客户端等传播平台。

　　三是关照受众的自主选择权。依托双向互动的智能发布系统，应急广播发布预警信息的同时提供预警灾害的科普宣教内容，通过弹窗按钮的设置，将是否收看科普的选择权交给用户，进入科普页面后的播放掌控权也在用户手中，这样避免了强制播放的内容影响用户体验。

　　立足我国应急治理体系，反思应急广播公共服务

　　应急广播的诞生和发展正值媒介环境发生深刻变革的时期，同时恰逢我国应急治理体系进行全面改革的时期。变革带来了机遇，也带来了挑战。历史上延续下来的诸多信息发布机制已不再适应当下的媒介环境，也无法满足人民群众对应急公共服务的现实需求。在一次次灾难面前，我们必须抓紧反思总结，推动完善应急广播体系在内的灾害应对体系，使其更好地服务于应急管理工作。

　　1.机制建设仍存在壁垒，机制创新刻不容缓。由于应急广播在应急体系中发挥信息枢纽的作用，应急广播体系需要联接的上下游机构多、信息流转涉及的关卡也多，因而必须同时解决与外部信息源单位及与广播电视行业内部机构之间的信息传输问题。在应急信息采集端，目前并非所有上游单位都完全实现了结构化数据输出。部分单位即便采用了结构化数据，各个省产出的数据却不是统一的格式标准，信息对接和自动共享的效率较低。在应急信息发布端，广电行业内部播出管理条例与应急广播工作的要求之间仍存在矛盾，重大突发事件的自动插播、强制插播仍存在机制壁垒。各地广电机构隶属关系、运营模式各不相同，统筹协调推进应急广播工作的难度较大。传媒机构内部也缺乏一套同时纳入应急广播和应急新闻报道工作的突发事件应急预案。而互联网行业、视听新媒体公司等提供应急广播服务缺乏机制保障，不同部门间往往对公益型服务的认知不同，因而推进阻力也较大。总之，机制创新应为解决应急广播服务现存问题的根本之策。要实现应急广播公共服务的目标，必须打破机制壁垒，让应急信息以最快速度到达公众。

　　2.受众引导缺乏统一的标准规范，不利于形成习惯性响应的应急文化氛围。河南暴雨事件让我们意识到，应急科普宣传固然重要，却不是受众引导的全部内容。尽管当地气象局连续发布了多次暴雨红色预警，郑州许多市民也收到了预警提示，但事后很多网友都表示“不知道暴雨红色预警信号是什么意思”“以为暴雨就是雨滴比较大的雨罢了”“根本不懂3个小时降雨量超过100毫米是什么概念”。可见，在引导公众做出正确响应行为之前，首先要让他们认识、理解政府发布的紧急信号，意识到采取行动的必要性和紧迫性。应急广播作为发布预警信息的一种手段，理应承担这方面职责。如前文所述，应急广播发布预警信息的音频、视频呈现样式应尽快固化为全国推广的标准，用受众易于理解和接受的形式引导其建立应急意识，并结合应急科普宣传帮助其建立应急响应行为规范，使全社会像对待交通信号灯、消防警报一样对待预警信号，形成一种良好的应急文化氛围。

　　3.传播效果评价手段尚未形成，应急广播服务的迭代改进目标不明确。应急广播公共服务在试验阶段引入过对于传播效果的评价研究。应急广播电台开办时曾做过相关受众调查，目前仍在进行的各项应急信息发布试验也在持续、定期收集有关预警信息播发量、到达率、用户点击收看应急科普视频数量等方面的反馈数据。尽管这些数据为发布策略的改进、预警提示样式的完善等工作提供了有益参考，但距离形成完整的应急广播传播效果评价机制还远远不够。一方面，实施应急广播服务的机构内部较少具备专门为应急广播工作提供数据统计支撑的条件；另一方面，对统计数据如何分析、如何指导应急信息发布工作进行迭代改进缺乏统一的规划设计，也缺乏专业力量的引入。因此，以服务人民为准则的应急广播工作必须加大对传播效果考量的重视，对受众接收应急信息的渠道、数量、认知和响应的情况等进行系统的量化评价，在反馈评价中逐步优化应急广播公共服务。

　　现阶段应急广播工作面临的问题需要在实践探索中不断摸索解决方案，而这样的探索实践需要全社会的共同参与。近年来，社会各界对应急广播事业的关注和投入越来越多。来自地方媒体机构的人大代表曾提交关于“加快应急广播体系建设，创新基层治理能力”的建议，提出“积极推动应急广播科学立法，把国家打造智慧广电媒体、发展智慧广电网络、建设智慧应急广播的战略安排，以法律条款的形式，确立为依法推进应急广播体系建设、管理和使用的依据，明确应急广播是现代应急管理体系的重要组成部分，是广播电视播出机构的重要属性”。全国政协委员雷军在第十三届全国政协三次会议上提出了《加快运用智能手机、电视等智能终端建设我国灾害预警等公共服务体系的建议》。此外，围绕应急广播议题开展的各项技术创新和试验探索也爆发出勃勃生机。应急广播终端自动唤醒技术、应急广播与物联网的交互应用、可穿戴设备适配应急广播功能、北斗导航系统支持应急广播实时精准定位等，防灾减灾的切实需求推动着这些创新技术和研究不断涌现。通过大数据系统向目标受众提供及时有效的灾害预警等公共服务正逐渐成为媒体、移动运营商、产品生产商等社会各界的共识。

　　目前，《全国应急广播总体规划》《应急广播管理暂行办法》等文件的出台正在推动着应急广播工作逐步走上制度化建设的轨道。下一步亟待在实施层面制定更加具体、可行的法律、规章制度，创新应急广播服务机制，使应急广播真正“成为应急传播中的骨干媒介”[2]，服务好我国新型现代化治理体系的建设工作，实现社会协同治理、防灾减灾、保护人民生命财产安全的目标。

　　参考文献：

　　[1]杜强.灾后郑州：当一座都市忽然失去了互联网[OL]. 微信公众号“故事硬核”.2021-07-22.

　　[2]喻国明.建议设立“国家应急广播日”[J]. 中国广播.2013（09）.

　　（作者为中央广播电视总台国家应急广播中心编辑）