● 顾东黎
传统的政府管理理念认为政府是公共决策的唯一主体，这种观点虽然受到了现代公共管理理念的质疑，但在现实生活中，尤其是在中国现行的政治体制之下，它仍旧占据了广大公众的主导思维模式。单纯从行政管理学的角度研究政府的角色，其在公共决策过程中的地位是毋庸置疑的，从传播学的角度来看，政府一方面作为政策信息的制定和发出者，另一方面又承担了信息接受者的角色，所以将政府作为政策信息传播的主体定义，是以政策信息传播的客体是信息为前提的。本文涉及的公众、大众传播媒介也都是基于这样的研究视角之上的。
多数情况下，中国共产党的组织拥有政策的实质性决定权。而我国目前的政策制定过程仍旧是一种自上而下的政策制定模式。这种自上而下的公共政策制定模式决定了它最终代表的是执政者或精英集团的利益，而不是一般公众的利益。制定政策所需要的信息来源于代表少数人的权利机关，政策制定者必然会为他所在的集团或阶层服务，维护他们的切身利益。在中国虽然我们实行的是人民代表大会制度，人大代表来自人民、服务于人民，但每年经人大提案审议通过的各种公共政策毕竟是少数，尤其是一些区域性的公共政策在制定过程中公民的参与程度十分有限，有时就会造成政策与现实的脱节、可行性不高、执行难度大、群众意见多的情况出现。这都是政策制定过程中，政府本位造成的后果。根据政府部门职能的不同，笔者将对政策信息在决策机关和执行机关中的不同流动态势进行分析。
决策机关
中国公共政策的决策体制，由行使公共权力的各级国家机关和执政党的各级组织组成，包括各级人民代表大会及其常务委员会，各级人民政府及其所属部门，执政党的各级党委会、党组，它们的决策权限各不相同。中国共产党是执政党，党的各级组织在多数情况下拥有政策的实质性决定权。个别情况下，中华人民共和国主席，各级人民法院和各级人民检察院，以及军事机关，也拥有一定的公共政策决策权，因其情况特殊，本文暂不论述。至于各级人民代表大会及其常务委员会，因其是国家的立法机关，它们制定的公共政策主要是以法律等形式出现的。
1.中华人民共和国国务院及其工作部门
按照《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国国务院组织法》的规定，中华人民共和国国务院，是最高国家行政机关。
国务院行使广泛的政策权。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，发布命令、指示，制定规章，决定有关的政策。涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定政策或者由国务院有关部门联合制定政策。
2.地方各级人民政府及其工作部门
按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关，它们对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。
根据上述组织法中关于各级政府行使的政策职权的描述，我们可以知道，县以上的政策决策权在各级人民代表大会和常务委员会，各级政府作为一级执行机关而存在。由于我国长期以来党政不分家的传统，形成了实际工作中决策层一套班子、两个部门的局面。中共A市市委是实际上的决策机关，关于城市发展、治理的各项措施都出自市委，报人民代表大会审批，通过后由政府行文交由具体的部门经办。在日常的行文中，通常会有两套行文系统，市政府、市委各一套，表面上看来增加了信息传递环节，实际上重大的决策在市委常委会议上通过后，便已经确定由哪家行文下发，由哪个具体的行政部门执行了。人民代表大会的审批功能在县一级政府基本处于一种虚设状态，20多年来至今尚无驳回市委决议的先例。
执行机关
我国的政策执行机关在中央一级，通常是由一位政治局委员或国务院副总理、国务委员根据其业务分工，出任相关决策实施事务方面的领导小组组长，由相关业务部门主要负责人担任领导小组成员，在主要负责部门设立办事机构。也就是说，通常利用领导小组组成人员的原有职务权力，充分利用常设党政机关的设置来完成计划所设定的任务，但当原有职务不符合完成计划所设定的任务时，则通过正常的组织渠道，在宣布领导小组组成人员的同时，正式授予小组成员必要的附加权力，当常设党政机关不适应完成计划的需要时，则往往设立临时机构或增设新的机构。此外还有三类具体的政策执行机构：一是按业务性质划分的执行组织，二是按地区划分的行政组织，三是政策执行中介组织，他们是由社会团体（妇联、团委等）和企事业单位构成的，处于政府与政策对象中间环节，这类组织适合执行公益性的政策。
从纵向来看，政策制定机关所制定的政策本身是无生命的，它必须通过政策的执行机关才能作用于现实生活。而政策执行者对政策的支持程度也取决于上级机构对政策的解释和执行者对政策的了解，上级机构对政策的了解也是通过信息的交换实现的。从横向来看，当前公共领域内的政策绝大多数需要几个部门间的合作执行，彼此之间的信息交流与共享，不但能避免因沟通障碍产生的隔阂与误解，化解矛盾增进合作，而且可以降低政策执行过程中的能源浪费，提高工作效率。
从信息论角度看，公共政策的执行过程存在着信息的发散和汇集，即政策的执行是一个信息的双向流动过程。一方面，政策执行机关或执行人员向社会或某些社会团体释放、传递有效的信息；另一方面，也在设法不断地从社会汲取必要的有利于政策执行的大量信息。在这种信息交流和碰撞的动态过程中，一系列有关执行中的政策内容、指示、命令、法规、纲领等首先在政策接受者中进行有效的传递、磨合、融洽以至认同，让政策接受者明确政策的内容、宗旨等，这种全方位、多层面、立体式的交流必须建立在良好的信息交流基础上。相反，如果信息沟通能力不强，必然导致政策接受者对政策范围一无所知，或者道听途说一知半解，这样也就给政策执行增添较大难度和阻力。
控制论的创始人维纳认为：“信息是人们在适应客观世界，并使这种适应反作用于客观世界的过程中，同客观世界进行交流的内容和名称。”如果我们从控制论的角度分析政策执行，那么政策执行过程是一个信息的控制过程，且是有效的控制过程。一旦失去信息和信息沟通，这一过程也是无法控制的。因此，在政策执行过程中政策执行者和政策接受者之间要通过各种信息渠道，保持全真的信息沟通，否则将难以实现政策执行的预期效果。
我国目前公共政策制定的一个两难困境就是以党代政，党包办过多，中国共产党承担了公共决策的主体地位，政府的决策地位不足，甚至是在某些重大决策问题上地位缺失，人民代表大会和政治协商会议参与公共决策过程不够；公共政策的审议、监督和评价不到位，民间思想库、法人组织、利益集团和公民个人，在公共决策参与过程中难以定位。这样，政府在政策信息传播中就沦为党的政策的传声筒。
（作者单位：中央民族大学管理学院）
来源：青年记者２００８年２月中 |
