摘要：　　摘 要：随着数字媒介的蓬勃发展，基层治理工作也在加速数字化。但现实中，数字媒介嵌入的美好前景因其虚拟化、应用多、重痕迹等特征导

　　摘  要：随着数字媒介的蓬勃发展，基层治理工作也在加速数字化。但现实中，数字媒介嵌入的美好前景因其虚拟化、应用多、重痕迹等特征导致基层陷入技术异化的困境。基于此，本文从制度、组织、技术、行为四个层面进行“异化”成因剖析，以期为发挥数字媒介最大效用、加快推进基层治理现代化提供研究思路和经验借鉴。

　　关键词：数字媒介；技术异化；基层治理；智能化；人性化

　　在数字化的媒介环境中，基层正不断引入各类数字技术与应用，力求迅速搭上现代化、智能化的发展快车。但是，复杂的事务并非仅仅依靠数字媒介就能解决，过度依赖数字媒介会对使用者造成“指尖负担”、利益损害等问题。因此，我们不得不反思：原本能够带来高效、便捷之“福音”的数字媒介为何使基层“不堪重负”？基层治理工作如何避免被技术“绑架”，回归为人民服务的初心？

　　数字媒介嵌入基层治理的应用背景

　　数字媒介时代，新兴数字技术及其应用已在各国政府政务服务工作中得到广泛应用，如英国、美国、新加坡等国家探索数字政府、智慧城市的行动为“智慧社区建设”提供了丰富的先行经验。在我国实践层面上，自2015年起，国家主要领导人讲话和中央政策文件都体现出我国大力推行“互联网+政务服务”的决心，特别是在推进国家治理体系和治理能力现代化的战略决策指导下，“智慧社区建设”拥有了强大的政策支持。在地方层面，浙江、广东、上海、贵州等省市的积极探索，再次彰显了数字媒介应用于治理工作的美好效益。在民众层面上，由于阿里巴巴、腾讯、百度等互联网巨头打造了数字时代的人民生活、生产的“高速公路”，民众也愈发期待在日常生活中体会到更加现代化、精细化、便捷化的公共服务。

　　为回应上级政府注意力和基层群众呼声，我国基层政府也从多层面开展数字媒介“嵌入”工作。以南京市秦淮区“双做双增”社区集成改革为例，该地区以区政务云建设为基点依托，进一步整合各类社区在用、管理和服务信息系统，打造智慧社区服务平台；强化对于“7×24小时全时办”的全域性工作模式，全面落实自助服务功能，实现一号申请、一网通办。此外，积极推进智慧消防、智能门禁、智能视频监控等信息化建设，不断提升社区管理服务智能化水平[1]。因此，数字媒介成为为基层赋能增效、推进社会治理现代化的重要手段。

　　数字媒介赋能基层导向下的转型幻象

　　随着数字媒介的逐步嵌入，基层工作事务除通过传统渠道下派给基层工作者外，更大比例地通过各种App、信息系统、微信群聊等渠道分派到基层工作者的手机之中。因此，基层工作者成为接受数字任务、应用数字工具、上报数字信息的核心主体，数字媒介在基层应用中的异化现象显然与减压减负、沟通互动、高效便利等“人性需求”产生了摩擦。

　　（一）虚拟版“文山会海”

　　自2019年被中央确定为“基层减负年”以来，整治文山会海成为基层工作重点。在当前基层治理实践中，上级部门更倾向于通过数字媒介发布通知，这就导致文件“层层转发”的现象：上级部门将文件通知转发至基层，基层干部根据文件核心内容转发至相关的部门群，随后再由一线工作者转发至居民群聊之中……不仅如此，由于线上会议不需要集中统一的时间地点，只需要提前通知会议号，即便是在休息时间，基层一线工作者也得随时投入会议并做好记录。如此一来，互动性极强的数字媒介却成为不分时间、场合进行“工作轰炸”的“工具”，在无形中给基层工作者加压。

　　（二）智能应用成“枷锁”

　　近年来，各种政务系统也搭上了信息化、数字化的快车。在如此一辆外表光鲜亮丽的“快车”内部，基层工作者却苦不堪言。2020年8月《半月谈》中就记录了基层工作者的无奈心声——“养60个小号比养孩子还小心”。不仅如此，为实现“居民了解App、使用App、认可App”的理想目标，基层工作者必须按照相关要求，找到足够数量的居民下载App并录入相关信息，这种做法不仅使群众不胜其扰，也让基层工作人员觉得自己“像是推销App的人”，为此花费了太多的时间精力。因此，这些以智能应用为代表的数字媒介既是人们口耳相传的“互联网+”的产物，也是“技术枷锁”的典型代表。

　　（三）量化指标“重痕迹”

　　当前，基层政府愈发重视数字化的行政监督建设，意图通过增加对线上相关内容考核的形式，强化基层治理中的目标责任制。但在现实中，面对上级对数据、流量等痕迹的过度追求，基层工作人员可能为了刷满某平台“积分”而自备多部手机，为了达成上级要求的“注册率”四处找朋友帮忙，工作过程中不仅需要打开指定定位系统，还需要在填写纸质记录的同时完成电子记录并上传照片或视频等……有些工作不仅填写了纸质台账、完成了电子记录，还要在年底考核时导出电子记录打印成纸质稿，着实“费时又费力”。这种隐藏在基层考核体系下的“被动形式主义”不仅助推了基层“数字锦标赛”的产生，也分散了基层工作者的精力、降低了其工作积极性。

　　数字媒介在基层“异化”的成因剖析

　　（一）制度根源：压力型体制

　　与20世纪90年代荣敬本教授提出的“压力型体制”概念相比[2]，新时代的压力型体制主要体现为地方政府通过目标体系的方式将任务分解给下级，下级又将其层层分解、下派、落实到基层；由于在体制内的基层工作者属于“底层群体”，由数字媒介传递的工作任务也将成为其工作负担的一部分，特别是当基层压力超过一定阈值，压力型体制就会产生异化[3]。

　　尽管数字化媒介技术的应用愈发广泛和成熟，但对基层工作而言，仍需经历压力型体制的四个阶段：在指标任务确定阶段，上级政府分解工作任务并设置每个部门单位的完成指标，如基层工作者每天必须刷满的学习积分；在指标任务派发阶段，上级和各职能部门均可对基层下发工作任务，如通过政府网站系统、微信工作群或不同App等发布工作要求；在指标任务完成阶段，基层工作者必须花费各种时间、精力和资源以执行上级任务要求，如每天打卡签到以加强组织管理、转发文件通知以实现工作部署或政策宣传等；在指标任务评价阶段，依据数量化指标进行任务考核，如通过后台的“积分”数据、上传的群聊截图、填写的电子台账等评价基层工作者工作绩效。

　　（二）组织管理：呈现科层特征

　　我国政府体系是在继承本国传统科层官僚制的基础上，借鉴西方科层制而逐步形成的具有中国特色的组织体系[4]。对于基层而言，虽然学术界和业界一直强调要发展并落实“基层群众自治”，但无论是乡镇（街道）还是城市社区，其组织管理都具有明显的科层特征。

　　在基层工作内容上，由于政务系统或平台的设计和更新不能挑战职责同构的组织体系，数字媒介往往会在虚拟空间中复制原有体制，致使层级制关系被强化，基层事务有增无减[5]；在基层工作形式上，当工作要求落实到基层时，往往被分解成各种数量化任务和指标，基层工作者必须“对标对表”完成“形式化工作”。不仅如此，职权范围明确的特征使得各职能部门都开发并应用了符合其工作要求的“数字平台”，但不同政务平台间的数据信息尚未实现同步互通，同一性质、同一类别的问题常常需要重复上报，究其根本，或是由于可能存在“唯我独尊”的行政思维，不愿与地方政府或下级部门共享信息；或是各地方、各部门的数据因缺乏统一的标准规范，很难实现充分的交换共享，这就导致本就精力饱和的基层工作者们疲于应付；非人格化的规章制度和对组织成员的理性要求导致基层治理缺少“人情味”，无论是基层工作者还是基层普通群众都成了“数字奴隶”。

　　（三）技术应用：夸大工具理性

　　与价值理性相比，工具理性更加强调工具崇拜和技术主义。然而在基层治理工作中，数字媒介不过是一种方式，带来的应是治理手段的转型与革新，而非引起“数字技术可以替代并改善一切”等夸大其工具价值的思想误区[6]。

　　一方面，数字媒介为国家权力的延伸提供了基础，上级希望通过数字技术及其应用实现“治理可视化”，因此不仅利用数字媒介的编码、参数等方式打造各种任务指标，而且以数据库显示的指标完成情况来衡量基层工作绩效。也就是说，基层工作者的工作能力与成效更容易被量化，监管形式也被纳入数字化的行列之中。但是如果一切都依赖于数字媒介的工具效用，无疑会弱化人类的主观考察和经验判断能力。另一方面，数字媒介的工具适用性还有待考量，基层智能化不能只追求数字媒介的工具应用“表象”，忽略基层治理的复杂性和民众需求的多元化。特别是在与基层群众沟通互动过程中，如果只通过数字媒介，“词不达意”的现象很容易引发一些不必要的误会，并且老年群体很难快速接收数字媒介传递的信息，青年人则可能会因工作与家庭压力忽视相关消息。因此，当前的基层治理往往因过度追求效率而强化了“工具理性”，即过分强调基层治理工作的“数字之形”。

　　（四）行为过程：忽视行动者能力

　　在数字媒介渗入各类工作情境的背景下，基层工作人员原本掌握的工作思维和工作方式必然会受到不同程度的冲击，如果不能及时考虑其是否充分适应新的“数字化”办事方式，则很容易产生“数字鸿沟”问题。

　　为了赶上“技术新潮”和“治理热点”，上级部门仿佛走进了“为了数据而数据”的陷阱，不断更新业务终端，并且通过平台注册率、下载率、点击率实现“自我满足”[7]。但是许多基层工作者对于智能手机内各项功能的使用熟练度并不高，对于新的智能化平台与应用的接受能力也不强。不仅如此，普通群众作为参与和配合基层治理的重要主体，如果一切问题或公共服务工作都依赖于数字技术，不仅很难达到提升工作效率的初始愿景；而且部分弱势群体也缺少数字媒介操作能力，他们既无法享受“数字化”带来的高效与便捷，也不能理解并利用数字资源，导致该群体很容易产生“被时代抛弃”的消极想法，其基本需求也会因个人能力与数字媒介间的“鸿沟”而无法满足[8]。

　　扭转数字媒介“异化”趋势的破局之策

　　任何改革都不是一蹴而就的。虽然数字媒介存在“异化”的可能性，但是作为基层治理现代化的深层逻辑和主要特征，其本身并不存在风险。基于上述内容的梳理与反思，权衡数字媒介的智能化和基层治理的人性化已成为当务之急，必须以公众基本素质与整体需求为导向，吸纳优势资源，调整数字化步伐，推动数字媒介在基层发挥更大效用。

　　（一）推动数据共享，保障基层信息安全

　　首先，为满足基层工作人员和公众可以使用一个账号、提交一遍材料、借助一个平台就能反映或解决相关问题的需求，各级政府应积极推动跨层级、跨地域、跨部门的业务和数据资源按照特定的标准，以特定的方式，在特定的平台上进行开放，特别是整合各类公共数据和信息资源，对其中职能相近、职责交叉且协作密切的管理服务项目进行集中整合划归，简化办事协同流程，提供更高效的精细化服务。其次，在不断引入与应用数字媒介的同时，必须筑牢数据资源与公民信息安全的“防护网”，保护包括政务数据与公民信息在内的所有数据安全重要；并且应科学制定数据的可访问性标准，确保需要政府主动公开的数据和应公民申请可以公开的数据，能够以最安全和最便利的方式提供。

　　（二）明确工具定位，警惕被动形式主义

　　数字媒介的应用虽然推动了基层治理智能化的实现，但也在无形中利用简单图像或符号诱惑人类把判断交给数据，对政治社会领域产生约束和入侵。因此，运用数字媒介和数据系统记录和承载基层工作印记的做法虽仍然可取，但必须警惕不能以工具主义遮掩其目的价值，不能使“政府治理”被数字媒介所渗透和支配，使“个体”被简单数据化和物化[9]。尤其是要改进基层工作绩效评估体系与形式，不能依赖公众号浏览量、照片数量、工作里程数等，避免基层工作者为了追求较高积分而仅仅完成那些容易量化或者评分占比高的任务，或者为应付年底各种检查而“硬性留痕”。

　　（三）强化数字素养，坚持为民服务导向

　　一方面，需提高基层工作者数字素养，即由于中老年基层工作者可能缺乏数字素养与技能，但工作经验丰富，而青年基层工作者则具备较强的数字任务处理能力，但交际与应变能力仍需提高，所以可以从“以新带老”角度出发，通过数字技能培训提高原基层工作人员的数字本领，通过公开招聘、政策吸引等形式吸引新兴人才进入基层队伍。另一方面，需坚持为人民服务导向，即在更趋向于借助数字媒介解决基层问题的情况下，基层工作人员仍需通过非正式权力关系与组织制度，充分借鉴传统的熟人社会体系，高度警惕共情能力的丧失；并且在运用数字媒介解决基层治理问题时，必须根据具体事项采用具体形式，不可盲目“一刀切”，尤其需要对鳏寡孤独等特殊群体进行专门帮助，如疫情期间老年人的体温上报、需求反馈与健康码使用等，使数字媒介更加友好和人性化。

　　【本文为2021年江苏省研究生科研与实践创新计划项目“技术内卷化：数字时代社区治理中的目标置换行为研究”（编号：KYCX21_0412）阶段性成果；受2020年度江苏省第五期“333高层次人才培养工程”科研资助项目（编号：BRA2020279）资助】

　　参考文献：

　　[1]林涛.双做双增:社区治理集成改革新实践[J].群众，2020(22):16-17.

　　[2]吴海红，吴安戚.基层减负背景下“责任甩锅”现象透视及其治理路径[J].治理研究，2020，36(05):50-56.

　　[3]张文翠.基层政府政绩目标设置博弈与压力型体制异化——基于北方七个地市的实地调研[J].公共管理学报，2021，18(03):64-75+171.

　　[4]王浦劬，汤彬.当代中国治理的党政结构与功能机制分析[J].中国社会科学，2019(09):4-24+204.

　　[5]张丙宣.技术治理的两幅面孔[J].自然辩证法研究，2017，33(09):27-32.

　　[6]孟庆国，崔萌.数字政府治理的伦理探寻——基于马克思政治哲学的视角[J].中国行政管理，2020(06):51-56.

　　[7]董幼鸿，叶岚.技术治理与城市疫情防控:实践逻辑及理论反思——以上海市X区“一网统管”运行体系为例[J].东南学术，2020(03):24-33.

　　[8]范炜烽，许燕.政府向社会力量购买公共服务:评估指标构建及应用研究[M].中国社会科学出版社，2021：196-198.

　　[9]胡卫卫，陈建平，赵晓峰.技术赋能何以变成技术负能？——“智能官僚主义”的生成及消解[J].电子政务，2021(04):58-67.

　　（金晶：南京理工大学公共事务学院硕士研究生；范炜烽：南京理工大学数字政府与基层治理研究中心主任、公共事务学院教授、博士生导师）