摘要：国家在参与网络治理过程中，应充分考量传播秩序的共性和个性，从政策和技术两个层面着手，提升对国际传播秩序的基础架构和国际制度的影响。

　　国际传播秩序的构建，与信息跨境位移过程中所遵从的规则、规范和机制密不可分，它既是政治、经济秩序在话语层面的延伸，也是参与主体基于技术本身构建的管理规制和认同。那么，在互联网时代，随着技术与国家权力的耦合性空前增强，信息技术规约如何转化为制度性话语，制度性话语权又如何作用于传播秩序的构建？本文将回顾电报传播以来技术规约的形成和变迁，解答以上问题。

　　制度性话语权理论探析

　　话语权，即一种通过话语和观念来影响他人的权利。福柯在1970年一次题为《话语的秩序》的演讲中，将话语与权力叙事联系在一起，提出秩序作为一种象征着强制性的结构等级，建构出了看不见的话语发生、运行的法则[1]。

　　根据话语权的来源、影响、持续时间、可接受度，话语权被分为个体性话语权、情境性话语权和制度性话语权[2]。本文所讨论的制度性话语权是这三种话语权中影响范围最广、作用时间最持久的一种权力规约,具体到国家主体，是指国家拥有的规范和引导国际政策制定、国际机制运行、国际制度采纳的能力和权力，它反映了国家利益分配的话语权力对国际秩序中的基础架构和国际制度的影响。

　　在我国，制度性话语权最早提出于经济领域，《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》提出，“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体”[3]；“十三五”规划纲要再次重申了这一主张，自此，制度性话语权逐渐被各个领域所重视，成为我国参与国际治理、提高国家总体话语权和影响力的必要路径之一。

　　信息传播技术发展源流中的规约形成与变迁

　　在国际传播领域，制度性话语权的构建也同样重要。信息产品作为一种国际公共产品，需要利益相关者通过创立、维护、发展和运行国际组织或国际治理机构，制定国际规则[4]，利益相关者参与治理和制定规则的权利，就是传播治理领域的制度性话语权。与其他领域有所不同，信息传播领域的制度性话语与技术本体有着极为密切的联系。

　　（一）电报通信技术的出现与规约初定

　　19世纪是电报传播大发展的时代。

　　1837年，萨缪尔·摩尔斯发明有线电报机和摩斯密码；同年，英国第一条电气电报线路在伦敦和伯明翰之间开通。1844年，美国第一条电气电报线路开通[5]。

　　19世纪50年代，随着海底电缆的铺设，信息的高速跨洋传播成为可能——1850年，英国和法国之间的电报电缆穿越多佛尔海峡铺设成功；1858年，第一条跨大西洋的电缆联通欧洲和北美，将其间通信时间由以往的10天降低到分钟级[6]。19世纪末期，电报线路从欧洲延伸到北非、中东、印度、澳大利亚，全球电报通信网络基本形成，20世纪初，仅北大西洋的电缆每天就要处理1万条信息[7]。

　　从陆上到海底电缆，电报系统将全球真正意义上联为一体。然而，在实际操作层面，各国的现实通联仍旧面临诸多“壁垒”。以早期陆上电报为例，由于各国所拥有的电报系统各成一体，电报跨国发送须经誊写、翻译，再提交到对方边境口岸由邻国电报网络二次转发。为解决这一问题，建立统一的国际电报传播系统成为必然趋势[8]。

　　1849年10月，普鲁士和奥地利签订了有关“为国家快件交换而建立和使用电磁电报”的公约，这是历史上有案可查的第一份国际电报协议，协议详细规定了交换电报的优先次序等内容。1849年，普鲁士与萨克森达成协议；1850年，奥地利与巴伐利亚达成协议。1850年德累斯顿会议上，四个邦国为了“利用基于同一规则的电报系统的优势，提供官方和私人的国际电报业务”[9]，创建了奥地利-德国电报联盟（AGTU）。1851年维也纳会议上，联盟决定其成员国的国际电报线路应实现物理互联，这标志着摩尔斯电报为各国普遍接受。1857年，斯图加特会议上，联盟成员商定，将资费标准等规定纳入《奥德联盟公约》。

　　西欧各国也相继签订了双边协定，1855年，比利时、法国、撒丁岛、西班牙、瑞士成立了西欧电报联盟（WETU），该组织基本沿用了《奥德联盟公约》中的相关规定，并增加了降低电报费率、规范语言使用等内容。

　　1865年，法国向所有欧洲国家发出邀请，促成了电报协定由双边发展至多边。最终，20个欧洲国家在巴黎签订《国际电报公约》，并制定了第一版《电报规则》，电报设备标准化、统一操作说明和通用国际资费与结算规则正式形成，这也是国际传播领域的第一次大范围标准化的尝试，为信息的跨国流动提供了基础的制度性规约。

　　（二）卫星通信技术发展与传播秩序之争

　　电报技术的统治地位持续到了第二次世界大战后，联合国教科文组织1952年的一份研究报告指出，电报基础设施的发展是制约各国信息传播权的关键因素之一。直到20世纪中期卫星传播技术出现，然而新技术的出现带来的是新一轮权力集聚。

　　1957年，苏联发射了世界上第一颗人造卫星。虽然苏联发射首颗卫星的时间早于美国，但在通信卫星的应用上相对落后。

　　1960年8月12日，美国发射世界第一颗用于通信的卫星“回声”1号，实现了电视、电话信号的对地反射；同年7月，“电星”1号发射，欧洲和美洲之间的通信得以实现[10]。

　　美国在卫星通信中获得了绝对优势，依托技术优势，其于1964年主导建立了国际通信卫星组织（INTELSAT），其服务范围包括国际电话服务、通信卫星组织商业服务、国际互联网服务、VISTA服务和线路修复服务等[11]。1965年，国际卫星通信组织发射第一颗实用型商业通信卫星“晨鸟”（又名“国际通信卫星1号），实现了美洲和西欧之间的信号传输，自此，卫星进入商用通信时代。

　　根据国际通信卫星组织的有关规定，各国作为成员国申请加入该组织，并遵守《关于为全球商业卫星通信系统作临时安排的协定》等相关规定，国际通信卫星组织协定规定，“那些愿意投资的国际电信联盟会员国在该系统内投资，并进而参加设计、研制、建造(包括提供设备)、安装、操作和维护，以及获得该系统的所有权”，而投资股份的多寡与业务使用量成正比。这也就意味着，从技术协定到管理模式，卫星传播相关制度的话语权仍旧掌握在先发国家手中，发展中国家对卫星无线电频率分配上毫无话语权[12]，数字鸿沟再次出现并不断加深，关于卫星的制度规约再一次陷入“先发国家主导-主权国家参与与抗争”的模式，传播技术和基础设施的平衡发展也成为相关国际组织接下来很长一段时间内的主题，而这一现状和关于信息传播公平问题的争议一直持续到互联网技术的普及。

　　（三）互联网崛起与互联网规则形成

　　互联网广泛商用于20世纪90年代，其发展史却可以回溯到冷战初期。

　　互联网的前身是美国国防部高级研究计划署（DARPA）主导开发的阿帕网（ARPAnet）。基础网络设施外，互联网的配套协议同样起源于美国。1970年，史蒂夫·克拉克及其网络工作组开发“网络控制协议”（NCP）。虽然早期的阿帕网只有一种计算机语言和一套协议，但这种新型组网方式的出现标志着现代计算机网络的诞生，奠定了互联网存在和发展的基础。

　　随着阿帕网用户增多，原有网络通信协议无法满足网络传输需求，1974年，文顿·瑟夫和罗伯特·卡恩在《通信期刊》发表文章《一种用于报文网络互通信的协议》，对传输控制协议（TCP）进行了详细设计。1978年，TCP协议被分解为TCP功能协议和互联网协议（IP）两个独立部分，其中，TCP协议负责将完整的信息分解为多个独立报文以及还原信息，IP协议则负责传递数据报文。美国国防通信局（DCA）和美国国防部高级研究计划局（DARPA）将两个协议合并为TCP/IP协议簇，真正意义的跨国互联网出现。1983年，TCP/IP协议正式替代网络控制协议，成为影响至今的、应用最为广泛的互联网传输协议。也正是在这一年，保罗·莫卡佩里斯发明了域名系统（DNS），实现了域名和IP地址的分布式映射。1986年，美国国家科学基金会(NSF)启动了NSFnet的开发，四年后，该网络彻底取代了阿帕网成为因特网的主干网。1991年，NSFnet与T3级主干网相联通，自此，互联网从供给部分精英发展成为面向全社会开放。

　　从互联网的早期发展不难看出，虽然互联网出现之初充满了去中心化的美好想象，然而，无论是在底层结构还是技术规制上，它都不可避免地再次趋向中心化管理，而在这一过程中，美国再次占据了互联网发展的先机。

　　如果说，电报传播和卫星传播时期的制度性话语建设还只是雏形性的尝试，那么随着冷战结束，“国际社会各行为体之间互动关系的制度化进一步巩固”[13]，通过国际组织以制度性保证来实现本国国家利益和诉求，愈加成为一种趋势。因而，关于互联网治理的问题，聚焦到了信息社会世界首脑会议——为了“解决电信的全球化必须考虑到所有成员国的政策、法规、网络和服务的协调发展的问题”，2001年，联合国大会通过第56/183号决议批准举行信息社会世界首脑会议[14]。

　　信息社会世界首脑会议于2003年和2005年分两阶段举行，相较于以往的各主权国家作为信息传播治理主体，会议确定了包括主权国家、私营部门、民间团体、政府间组织、国际组织在内的“利益攸关方”共同治理原则[15]。

　　信息社会世界首脑会议决定2006年起每年召开互联网治理论坛（IGF），此后数十年间，域名管理、网络安全、知识鸿沟、文化多样性等话题成为论坛的焦点。互联网治理论坛为各国参与互联网治理提供了一个制度性保障的平台，然而关于互联网治理的制度性话语权并不平衡。原因如下：

　　一是技术的先发优势依托国际组织转化为制度性话语权。以利益攸关方治理原则为例，在国际组织方面，互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）、互联网数字地址分配局（IANA）等组织作为参与互联网国际治理的主力[16]，与美国政府机构有着诸多联系，例如美国政府就通过IANA以合同的方式授权ICANN执行技术职能。此外，全球数据流动的信息中心交汇于美国、大型互联网公司集聚于美国，这也就决定了美国在互联网政策制定中掌握了绝大多数的利益攸关方话语权。当然，随着中国互联网事业的快速发展，在国际治理方面的话语权有了质的提升，以利益攸关方之一私营公司为例，目前网络流量排名前十的公司中，中国已经几乎可以和美国一起分占半壁江山。

　　二是各参与主体关于信息产品公共性的认同始终未能达成一致。话语权构建表层看与国家形象、软实力等联系密切[17]，其本质上是依赖于硬实力对共同价值理念的打造。早期互联网治理论坛上确实对域名管理、网络安全等问题达成了一系列共同意见。然而，从根本上说，网络信息作为一种公共产品，各国对其所有权、控制权的根本问题无法达成共识，这就意味着制度性话语权的构建中分歧始终存在，而这一分歧是基于国家利益和技术实力的必然结果。

　　结  论

　　制度性话语权作为一种以制度形式固化的权力，与制度之间存在着一种双向保护力[18]。纵观历史，无论是电报传播时期的英、法、德，还是卫星和互联网时期的美国，先发国家在传播领域都尝试依托技术规则和规约，率先制定规则，形成国际公共产品的共同规约。

　　如果说电报时期的技术规约主要集中在基础设施之上，即海底电缆的所有量决定了一国的信息控制力，那么到了互联网时代，制度性话语权的建构则是基础设施与技术规则的双向结合。一百余年的发展历程见证了主权国家与信息技术的耦合性不断增强，无论是在国际组织的规则制定，还是现实交往活动中，技术越来越走向传播秩序构建的核心地位，成为最核心的影响要素之一。

　　如何在互联网时代构建制度性话语权？解答这一问题，既要明确传播秩序构建与政治、经济秩序的相似之处，也要明确其中差异。

　　共性之处在于，传播秩序构建在利益相关方的认同和共同价值体系基础之上，是政治、经济、文化权力的延伸和表现，因而，构建互联网治理中的制度性话语权，要从国际法和国际组织规约的顶层设计框架着眼，充分考虑其与政治、经济各要素的内在关联。

　　个性之处在于，传播秩序的构建中所涉及的网络管理议题，既是一个政策性议题，也是一个技术性议题，因此不应囿于经济和政治的框架下，既要考虑到各参与主体的共同利益和冲突，也应考虑到技术在其中所发挥的关键基础性作用，并且着眼于未来技术与持久性价值观构建的关联关系，使之成为决策的基础性要素之一。

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　　[14]United Nation, Resolution adopted by the General Assembly 56/183, World Summit on the Information Society, UN, January 31,2002,http://www.itu.int/net/wsis/docs/background/resolutions/56_183_unga_2002.pdf.

　　[15]原则宣言：建设信息社会：新千年的全球性挑战[EB/OL].WSIS-03/GENEVA/DOC/4-C,December 12,2003,

　　https://www.un.org/chinese/events/wsis/decl.pdf.

　　[16]方滨兴.论网络空间主权[M].北京：科学出版社，2020:128-129.

　　[17]李立阳.国际竞争背景下中国话语权的路径选择[J].青年记者，2020(21):25-26.

　　[18]贾文山.我国国际制度性话语权的现状与构建路径[J].国际新闻界，2017(12):6-21.

　　（作者为国家互联网应急中心助理研究员）

　　【文章刊于《青年记者》2022年第11期】

　　本文引用格式参考：

　　赵晓航.技术变迁下的网络治理制度性话语权研究[J].青年记者,2022(11):90-92.