摘要：　　近年来，恐怖主义已经成为威胁世界各国社会稳定和国家安全的毒瘤。各国政府为了遏制恐怖主义，普遍对涉恐报道执行了不同程度的管控措施

　　近年来，恐怖主义已经成为威胁世界各国社会稳定和国家安全的毒瘤。各国政府为了遏制恐怖主义，普遍对涉恐报道执行了不同程度的管控措施。本文主要对我国涉恐报道政府规制的实践进行分析，并对涉恐报道政府规制的学界思考做一些梳理。

　　我国对涉恐报道规制的实践

　　我国对涉恐报道的规制逻辑和规制方式与西方某些国家有很大不同。西方国家对涉恐报道的规制大多出现在2001年之后，恐怖主义势力频频向西方开火，出于对国家安全和公共利益的考量，逐渐对涉恐报道进行规制，主要以立法手段为主，只有在极端特殊的情况下动用行政手段。若非处在极度危机中，行政手段的合法性就会遭到质疑。2015年美国联邦通讯委员会（FCC）主席汤姆·维勒认为，FCC对社交媒体没有行政管辖权，因此无法通过行政命令的手段直接关闭ISIS的网站或账号，只能采取约谈施压的方式促进社交媒体掌门人加强监管。①我国对涉恐报道的规制出现较早，上世纪50年代开始通过行政手段对涉恐报道进行规制，随着社会主义法治的进步，逐渐发展成为行政和立法手段相结合的规制方式，具体分析如下：

　　1.行政手段规制

　　行政手段规制，即通过党的宣传部门和政府主管媒体部门的会议、决议、通知、领导人讲话、批示形成的自上而下的规制方式，对涉恐报道口径、内容框架、报道时机和报道强度进行规范。

　　在确定报道口径方面，政府对恐怖主义的概念界定影响着媒体话语的形成。例如，历史上，我国政府在定义新疆发生的暴力恐怖事件时曾经用过“反革命武装叛乱”“政治骚乱”等说法，上世纪80年代末期开始使用民族分裂主义的概念，而后由于我国境内分裂势力与境外宗教型恐怖组织如“基地组织”进行勾结，才在政府话语的主导下融入了宗教极端和恐怖主义的概念，逐渐和国际主流话语体系并轨。2001年中国和上海合作组织其他成员国签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，该公约被认为是国际上首次对“三股势力”作的明确定义，也是我国政府第一次公开认可的定义。此后，恐怖主义和恐怖主义组织在我国的存在，通过大众媒体的报道在公众的认知系统当中形成了一种社会化共识。

　　在涉恐报道的内容框架形成方面，政府有很大的导向性作用。根据框架理论，报道主体能够对“框限”和“框构”进行控制，“框限”是经事实的筛选，舍弃被认为无价值的部分，而对有价值的部分进行凸显和强化；“框构”是对要凸显的问题进行意义连接和解释。我国政府对于涉恐报道的框架超越了狭义的恐怖事件本身，表现为淡化处理暴恐事件的发生过程等信息，凸显恐怖事件后社会秩序的重构，包括谴责恐怖势力、倡导民族团结、构建民族文化现代化与国家认同、宗教去极端化等主题。对暴恐事件进行解释方面，则采取多元归因的方式，如从经济、社会、宗教、教育、就业等方面进行意义连接和阐释。

　　在报道时机和报道强度上，政府也有很大的主导权。主要是由于在涉恐事件当中，政府作为事件的主要处理者，掌握着最核心和权威的信息，包括参与恐怖活动人员的具体情况、事件的发展过程、人员伤亡财产损失情况、打击过程及结果等；政府根据信息内容进行安全性等级的评估，作公开或加密的处理，并决定着信息公开的时机。

　　2.法律手段规制

　　法律手段规制，指通过国家立法机关所确立的宪法、一般性法律、新闻传播相关法律、反恐怖主义法中的某些条款对涉恐报道进行规制。

　　我国的《宪法》《刑法》和与新闻传播活动有关的法律法规中没有与涉恐报道直接相关的内容，但有些法律法规条款对涉恐报道会起到间接规范作用，如《宪法》第52条规定“中华人民共和国公民有维护国家统一和各民族团结的义务”；《刑法》第105条禁止“煽动民族仇恨、民族歧视”；《出版管理条例》《广播电视管理条例》等涉及新闻传播活动的行政法规中也有类似的规定，如禁止刊播“危害国家安全、荣誉、利益”，“煽动民族分裂、侵害少数民族风俗习惯、破坏民族团结”等内容。上述法律法规对保障我国媒体特别是主流新闻媒体在新闻报道和舆论引导方面的效果是比较好的。

　　比较而言，西方媒体由于在言论方面的不当，如在某些新闻报道当中含有对伊斯兰教和阿拉伯人的嘲弄、歧视和边缘化内容，引发了一系列负面影响如伊斯兰恐惧症（Islamaphobia）和欧拉伯（Eurabia）恐惧症等。这种过于宽泛的言论政策和对言论自由的盲目崇拜还成为一些恐袭事件的导火索，如丹麦《日德兰邮报》和法国《查理周刊》发表嘲讽漫画后所引发的恐袭事件。对媒体自由的过度放纵可能形成一种恶性循环，即刺激性报道和言论引发恐怖行为，媒体跟进对恐怖活动的报道产生新的刺激性言论，导致社会更加动荡。正如美国符号互动协会会长阿什德所表述的，“对恐慌和‘恶魔’框架的强调造成了恐怖主义话语的延伸”。

　　我国对涉恐报道进行直接规制的法律，是2015年底出台的《中华人民共和国反恐怖主义法》。该法案第六章第63条规定：“恐怖事件发生、发展和应对处置信息，由恐怖事件发生地的省级反恐怖主义工作领导机构统一发布；跨省、自治区、直辖市发生的恐怖事件，由指定的省级反恐怖主义工作领导机构统一发布。任何单位和个人不得编造、传播虚假恐怖事件信息；不得报道、传播可能引起模仿的恐怖活动的实施细节；不得发布恐怖事件中残忍、不人道的场景；在恐怖事件的应对处置过程中，除新闻媒体经负责发布信息的反恐怖主义工作领导机构批准外，不得报道、传播现场应对处置的工作人员、人质身份信息和应对处置行动情况。”该条款对涉恐信息的发布权作了明确的规定，并从国家安全和媒介伦理角度对涉恐报道的内容进行详细规制，在一定程度上规范了媒体的涉恐报道行为。

　　政府规制涉恐报道的原则取向

　　我国政府的涉恐报道规制呈现出“严格规制→放松规制→再次加强规制”的演进过程。早期进行规制的原则取向来源于对负面新闻的报道态度，管理较严。上世纪90年代后这种管制变得模糊起来，主要原因简单来说包括政治体制改革进程中简政放权所带来的话语放权、媒介市场化和新媒体出现形成的多元媒体生态环境，以及2003年“非典”催发的政府信息公开化浪潮等因素，这些均对涉恐报道规制的松动起到不同程度的作用。2009年后国内国际恐怖活动增多，媒体涉恐报道数量增加，违规和失范现象的增多对政府规制提出了新的要求。国家2015年底出台的反恐法即是从法律高度加强规制的表现。目前政府对涉恐报道进行规制所依托的原则取向，主要基于以下几个方面：

　　1.国家安全

　　恐怖主义是一种非传统安全威胁，当前各自为政的大众媒体不自觉地充当恐怖分子和宗教极端思想的宣传渠道，在形成恐怖氛围方面起到了推波助澜的作用，危害国家安全。因此，新闻媒体需要让渡一定的自由满足国家安全的需要。

　　2.公共利益

　　传统的经济规制理论将市场失灵作为政府规制的动因，把政府看作公共利益的代表，应公众矫正市场活动带来的无效率和不公平的要求来提供规制，以保护公众的利益，提高整个社会的福利水平。②但公共利益是一个较大的范畴，尤其在信息是否应该公开方面对公共利益的考量具有两面性。中国政法大学法治政府研究院王敬波教授把公共利益分为促进公开的公共利益和例外事项的公共利益。③即出于不同性质的公共利益，可能形成信息的公开或者限制两种不同的结果。在这种分类中，对涉恐报道进行适当限制，遵循的原则就是后者——例外事项的公共利益，它超越对知情权满足所带来的公共利益，上升为生存权的公共利益范畴。例如，在媒体实践中，过度散滥的、导向有偏差的报道不仅形成了社会恐慌，加重了公众的心理焦虑，还在一定程度上形成指涉特定地域、特定种族或民族、特定宗教的恐惧症和排斥心理，给部分地区、部分人群的生存发展带来忧患。因此，公众福祉是政府规制涉恐报道的重要考量因素。

　　3.行政利益

　　作为打击恐怖主义、维护社会稳定的唯一权威职能部门，政府需要借用大众媒体来构建恐怖主义形象和政府形象，一方面，把恐怖分子作为罪犯和全民公敌，而不是对恐怖行为同情化、合理化或美化；另一方面，树立政府威信，获取公众的理解、认同与合作。政府还通过管控媒体不发布恐怖活动所具体采用的技术手段和运作过程，以及反恐行动的详细信息如人员、手段等，降低政府的行政风险和成本，提高打击恐怖主义的效率。

　　结  语

　　目前，除我国外，很多国家开始对涉恐报道进行规制，如美国、澳大利亚、土耳其、印度、巴基斯坦等，但大都仍在摸索之中，没有一套被普遍认同的准则和方法。从国际舆论看，多数研究者认为媒体的功利性动机使媒体并不具备完全自律的能力，认可政府规制的合理性，但也有一些人士就媒体预警功能、公众知情权和言论自由等问题提出了质疑。如澳大利亚反恐法出台后，英国瑞丁大学法学院Lawrence McNamara博士撰写的文章《反恐法：怎样影响媒介自由和新闻报道》一文，对澳大利亚反恐法对言论的限制表达了忧虑。④目前涉恐报道政府规制的焦点与难点集中在如何达成一种动态平衡，既能最大限度地保护新闻媒体和公众的知情权、言论自由，又能遏制恐怖主义通过新闻报道所形成的一系列损害。这个问题值得各国政府、媒体界和学术界进一步研究。

　　【本文为教育部人文社会科学研究一般项目“新媒体与新疆宗教极端思想传播研究”（编号：14YJC860024）阶段性成果】

　　注释：

　　①《FCC表示不能关闭ISIS的网站》[EB/OL]，美国山丘新闻网，www.thehill.com/policy/technology/260438-fcc-says-it-cant-shutdown-online-terrorist-activity，2015年11月17日

　　②张红凤：《西方政府规制理论变迁的内在逻辑及其启示》[J]，《教学与研究》，2006年第5期，第70～77页

　　③王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》[J]，《中国社会科学》，2014年第9期，第105～124页

　　④McNamara, L. ‘Counter-terrorism laws: how they affect media freedom and news reporting’, Westminster Papers in Communication and Culture 6(1), 2009，p27-44

　　（作者为新疆大学新闻与传播学院讲师）